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TESTO UNICO DEMANIO LACUALE

Ultimo aggiornamento 06 Dicembre 2019

Testo Unico Demanio lacuale
 
VERSO IL TESTO UNICO DEL DEMANIO LACUALE IN LOMBARDIA
 

In questi ultimi anni la produzione normativa in materia amministrativa ha avuto un grande incremento quantitativo, testimonianza di profondi cambiamenti nell’organizzazione e nell’attività dell’amministrazione pubblica, specie nei rapporti con il singolo.

A questo incremento quantitativo, non corrisponde però un eguale aumento di qualità. Le leggi amministrative contemporanee sono frammentarie e disorganiche e non si incardinano nel sistema delle leggi precedenti e della normativa comunitaria.

Il ciclo di studi e di pubblicazioni inaugurato dal Centro Studi in materia di demanio ed urbanistica si propone, mediante questa prima pubblicazione, di effettuare una prima lettura, attenta e scrupolosa delle leggi in materia.

Le norme sono interpretate secondo i tradizionali criteri ermeneutici, ma si è tenuto conto anche delle conseguenze che esse determinano sulle altre leggi e norme e sono state tenute presenti le posizioni della giurisprudenza e della dottrina.

Il presente Testo Unico del demanio delle acque marittime ed interne, redatto secondo i criteri di cui sopra, approfondisce la "vis" di norme relative alla qualità della vita.

L’interazione fra demanio e urbanistica sarà oggetto di un altro studio del Centro.

La presente pubblicazione, invece, tende a fornire a tutti coloro, operatori pubblici, privati, singoli cittadini, che gravitano e lavorano nell’ambito del demanio delle acque interne e marittime, uno strumento completo, snello e comprensibile di quelle che sono le norme in vigore ed applicabili.

La forte impronta che le attività portuali, cantieristiche e turistiche hanno impresso al sistema economico nazionale ha fatto prendere coscienza della situazione estremamente favorevole in cui l’Italia si trova: il luogo, l’ambiente, le continue spinte riformistiche in materia: da poco più di un ventennio il nostro paese comincia a vivere una situazione particolarmente positiva, di cui il turismo balneare (sia esso di mare, fiume o lago) è la componente più fondamentale. .

Risulta allora evidente l’interesse connesso all’utilizzo del patrimonio costiero per finalità economico-imprenditoriali ed i riflessi sociali che da tutte queste attività possono derivare.

L’utilizzo del demanio marittimo (o lacuale) per finalità imprenditoriali relative ad attività turistico-ricreative è stato, fino a poco tempo addietro, un fenomeno economico circoscritto ad alcune importanti ma limitate porzioni del territorio della penisola.

Negli anni passati l’Italia non è completamente riuscita a sviluppare questo settore economico a causa essenzialmente di alcuni fattori critici quali:

-          il carattere stagionale delle attività,

-          l’alto grado di burocraticizzazione nelle procedure amministrative per l’utilizzazione dei beni demaniali,

-          la carenza di strumentazione urbanistica adeguata a supportare uno sviluppo delle attività imprenditoriali svolte sul demanio,

-          l’insufficienza delle infrastrutture,

Solo ora, grazie all’apporto di numerose novità nel settore, la quasi totalità del territorio nazionale è fortunatamente investita delle stesse opportunità.

Negli ultimi anni le norme al riguardo sono state nettamente modificate :

1.      Sono rilasciate alle Regioni deleghe nell’esercizio delle funzioni amministrative in materia di gestione del demanio marittimo per finalità turistico-ricreative;

2.      il processo di semplificazione amministrativa è finalmente avviato con le leggi Bassanini (che ha permesso di snellire i procedimenti relativi alla richiesta delle concessioni demaniali marittime);

3.      è forte la consapevolezza che le attività legate all’utilizzo del demanio rappresentano  nuove opportunità imprenditoriali e di sviluppo socio-ambientale.

Delineare un quadro normativo della normativa in materia demaniale marittima risulta comunque un’operazione complicata..

Negli ultimi anni infatti i radicali mutamenti politici -posteriori all’entrata in vigore del codice di navigazione e produttivi di un nuovo assetto costituzionale- hanno alterato l’originario quadro normativo di riferimento e molto lentamente, sulla scia dell’attuazione di principi e di valori costituzionali, si è formato un complesso di leggi e di norme speciali..

A causa della crescente stratificazione legislativa, ne è risultato un quadro normativo complesso, che coinvolge vari settori di intervento amministrativo e che comporta poteri concorrenti e l’esercizio di funzioni amministrative da parte di più autorità: un potenziale provvedimento (es: concessione), a seconda dei casi, potrà essere chiesto -e rilasciato- dal Ministro competente, dalla Capitanerie di Porto, dalle Regioni o ancora  dai Comuni.

Di qui appunto la necessità, avvertita dalla più recente dottrina e giurisprudenza,, di rivedere l’istituto del demanio nella specie marittimo essenzialmente sotto il profilo dell’attribuzione dei poteri amministrativi.

Viene  dunque affrontato il problema della codificazione di norme dirette a sancire il principio del coordinamento delle attribuzioni dell’autorità demaniali con quelle delle altre autorità preposte alla cura degli interessi pubblici specifici connessi agli usi dei beni:

-          ordinato assetto del territorio,

-          sviluppo socio-economico,

-          tutela del paesaggio,

-          tutela dell’ambiente.

La riforma più importante varata negli ultimi anni concerne il passaggio dei poteri tra lo Stato e la Regione; il provvedimento, attuando il decentramento autarchico di cui all’art. 5 Cost., nella duplice forma del trasferimento e delega di attribuzioni, determina profonde modifiche nell’organizzazione amministrativa dello Stato; al vecchio apparato burocratico, incentrato sui Ministeri e retto dal principio gerarchico, si sostituiscono ora rispettivamente un’organizzazione decentrata, a livello periferico, e un’organizzazione costituita da più apparati.

La frantumazione del rapporto gerarchico che collegava il centro alla periferia produce una riduzione della competenza in capo allo Stato rispetto ai compiti di pianificazione e programmazione che saranno attuati attraverso poteri di controllo sostitutivo e poteri di indirizzo / coordinamento delle attività amministrative delle Regioni (a statuto speciale e ordinario).

L’integrale attuazione dell’ordinamento regionale ed il dissolvimento del rapporto gerarchico, determinano la suddivisione delle funzioni amministrative in tre differenti gruppi, ognuno dei quali fa esclusivo riferimento alle:

-          Funzioni proprie di specifici settori dell’amministrazione centrale, esercitate in via diretta dallo Stato e preordinate alla tutela di specifici interessi pubblici a dimensione nazionale;

-          Funzioni trasferite alle Regioni, ed esercitate da queste e da enti sub-regionali (Province e Comuni) per la cura degli interessi pubblici concorrenti, pure localizzati sul demanio, dei quali tali enti sono gli istituzionali centri di riferimento;

-          Funzioni residuate dello Stato, ma delegate alle Regioni per motivi di connessione con le funzioni trasferite; il che importa una distinzione tra titolarità ed esercizio della funzione.

Appare inoltre evidente che da questo momento in poi la tendenza generalizzata da parte delle Regioni è quella di subdelegare ai Comuni gran parte delle loro funzioni: di fatto è proprio quest’organo che esercita gran parte della attività prima della Regione o addirittura dello Stato  (restano comunque interi settori di attribuzione esclusivamente statali che non possono essere concessi in alcun caso agli altri enti)

La presente trattazione tenderà ad affrontare la parte più pratica e concreta della materia, analizzando la :

-          la navigazione per mare e per acque interne (laghi, fiumi, canali),

-          il complesso degli uffici statali e regionali nelle cui attribuzioni esclusive o prevalenti rientra la materia  (amministrazione diretta),

-          gli enti di carattere pubblico, ai quali l’ordinamento giuridico prescrive -anche attraverso opportune forme di collegamento dei relativi uffici- l’adempimento, l’integrazione o l’attuazione di compiti che lo Stato o la Regione persegue (amministrazione indiretta).

Un particolare sguardo verrà quindi posto al demanio marittimo e lacuale; il primo disciplinato dall’art. 822 c.c che ne specifica l’appartenenza alla categoria dei beni pubblici, cui -ovviamente- quelli demaniali sono ricompresi. Il secondo  (in analogia al demanio marittimo), ormai considerato in tutto pari al demanio marittimo ma, ai soli fini di una migliore identificazione, composto da elementi suoi propri:

1.      l’alveo, che è l’estensione coperta dal bacino idrico con le piene ordinarie,

2.      la spiaggia, formata dai terreni contigui lasciati scoperti dalla acque nel loro volume ordinario, che risultano necessari e strumentali al soddisfacimento delle esigenze della collettività di accesso, sosta e transito.

Ciò che appare da subito evidente constatare è che la natura dei beni appartenenti al demanio marittimo e lacuale si fonda sulla loro potenziale utilizzabilità per i cosidetti "pubblici usi", in conformità della stessa destinazione naturale che i beni potrebbero soddisfare.

Infatti, affinchè un bene possa essere ricompreso nella categoria dei  beni demaniali, ciò che è rilevante non sarà solo la sua idoneità astratta, ma anche la sua funzione pubblica nei confronti della collettività.

 

 

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