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Manuale Governatore Territorio - Introduzione

Introduzione

Sussidiarietà, adeguatezza, differenziazione, sostenibilità, partecipazione, collaborazione, flessibilità, compensazione ed efficienza. Sono questi i criteri cui è apertamente ispirata la Legge Regionale Lombardia  11 marzo 2005 n. 12, un testo legislativo di ampio respiro che- difficile negarlo- ha comportato, sulla scia della nuova stagione di riforme urbanistiche avvenute in numerose regioni italiane, una vera e propria rivoluzione nelle tradizionali tecniche giuridiche di pianificazione. La normativa in parola  modifica in maniera sostanziale il quadro normativo del sistema di pianificazione territoriale e urbanistica reinterpretando, alla luce della profonda revisione che ha interessato il Titolo V della Costituzione, il ruolo e le funzioni dei diversi livelli che governano il territorio.
Il nuovo sistema-  altamente flessibile, in cui anche ai piani inferiori sono riservati obiettivi e scelte di assetto del territorio nella mera osservanza delle direttive generali poste dai piani di livello superiore- risulta improntato non soltanto al principio di sostanziale parità tra Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni( tutti con propri statuti e  propri poteri e funzioni)  di cui all’ articolo 114 della nostra Carta costituzionale  ma anche, e soprattutto, ai  principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza sanciti  all’ articolo 118 in forza dei quali  è prevista l’attribuzione in via generale delle funzioni amministrative ai comuni fatta salva la possibilità di attribuire le funzioni medesime agli altri enti per garantirne l’ esercizio unitario.
In attuazione di tali principi nasce, in sostituzione del Piano Regolatore Generale definito dalla legge urbanistica nazionale 17 agosto 1942 n.1150,  il Piano di Governo del territorio. L’ esame della disciplina del nuovo strumento urbanistico disciplinato dall’ articolo 7 della l.r. 12/2005 mette in rilievo non soltanto l’attribuzione di precise e fondamentali “responsabilità” al Comune (quali la scelta e l’ individuazione degli obiettivi di sviluppo territoriale, la definizione dei livelli di prestazione dei servizi pubblici e l’ individuazione delle misure di tutela ambientale e paesaggistica) ma anche il definitivo superamento delle zone omogenee  e degli indici di edificabilità proprie della concezione razionalista del piano urbanistico. L’ Amministrazione può individuare determinati ambiti di trasformazione stabilendo i criteri di intervento, i parametri cui attenersi, il mix delle funzioni edilizie ammesse , la volumetria massima consentita.
La pianificazione tradizionale, nei suoi capisaldi e nei suoi principi informatori, è dunque del tutto superata attraverso la previsione di uno strumento più flessibile ove le previsioni  urbanistiche, grazie a una visione strategica destinata a un arco temporale di più ampio respiro, possono essere modificate  in corrispondenza del mutare delle condizioni socio-economiche   e adeguate alle nuove domande emergenti nel territorio.
E’ questo il senso del modello di pianificazione  proposto dall’ Istituto Nazionale di Urbanistica(INU) il cui contributo si è rivelato essenziale nell’ individuare, a fronte della constatata obsolescenza dell’ impianto della Legge urbanistica del 42 e , quindi, dell’inadeguatezza del Piano Regolatore Generale,  un nuovo sistema preordinato ad affrontare in maniera tempestiva e ottimale la complessità delle politiche di sviluppo urbano. Un modello che il legislatore regionale, in linea con le soluzioni pianificatorie adottate dalla più evolute  leggi urbanistiche ( l.r. Toscana 1/2005,  l.r. Veneto 11/2004, L.R. Emilia Romagna  20/2000 e L. Trentino 4/2008) ha voluto tenere a riferimento ricalcando, nella ripartizione del PGT in tre specifici atti( Documento di Piano, Piano delle Regole e Piano dei Servizi),  la sostanziale distinzione tra piano strutturale e piano strategico –operativo.  
Se , dunque, il Documento di Piano (articolo 8) rileva quale atto comprendente gli obiettivi di sviluppo complessivo del territorio che non ha effetti conformativi della proprietà dei suoli, il Piano delle regole( articolo 10), invece,  per essere strumento di riferimento  quanto alle destinazioni funzionali  e alla capacità edificatoria dei suoli. Di estremo rilievo, poi,  la funzione del  Piano dei Servizi (strumento già introdotto dalla l.r. 1/2001) che, dapprima meramente “ricognitoria”, trova ora uno sei suoi presupposti nella qualità del servizio. Rispetto alla precedente disciplina urbanistica si è verificato, infatti, un autentico cambiamento di rotta: è indifferente,  fondamentalmente, che un’ opera pubblica venga realizzata dall’ Ente pubblico o dal privato rilevando, invece, l ’ effettiva realizzazione di quest’ ultima. La flessibilità caratterizzante, quindi, il nuovo quadro normativo si traduce anche in un effettivo accoglimento delle domande di partecipazione emergenti dalla società civile. La rigidità del previgente strumento, oltre a sostanziarsi nell’ impossibilità di stare al passo con le frenetiche evoluzioni socio-economiche, si poneva certamente in contrasto con gli interessi sia dei singoli sia dell’ intera comunità considerato che  il privato,  in  forza di un rapporto con la P.A. concepito in termini di separazione e contrapposizione, era relegato nell’ ambito  del procedimento amministrativo in una posizione di  estrema marginalità. Ora i il privato, potendosi attivare nell’ interesse generale ma anche autonomamente e di propria iniziativa in forza del summenzionato principio di sussidiarietà orizzontale (articolo 118 Cost.),  si trova a ricoprire  il ruolo di “proponente”  nella determinazione delle politiche di assetto del territorio.
La normativa regionale sancisce la necessità di consentire la partecipazione dei cittadini e delle loro associazioni nelle scelte dell’ amministrazione e, in particolare, nella formazione dello strumento urbanistico.  All’ articolo 13 il principio partecipativo  è  introdotto attraverso la previsione della possibilità per “chiunque ne abbia interesse, anche per la tutela di interessi diffusi” di presentare suggerimenti e proposte, mentre,all’ articolo 2 ,comma 5,  è precisato  come  il governo del territorio debba caratterizzarsi per la pubblicità e trasparenza delle attività che conducono alla formazione degli strumenti( lett. a), per la partecipazione diffusa dei cittadini e delle loro associazioni ( lett. b) e  per la possibile integrazione dei contenuti della pianificazione da parte dei privati( lett. c). La partecipazione del privato è riscontrabile, dunque, non solo con riferimento al convenzionamento di scelte già predeterminate ma anche nel processo di elaborazione dei piani e nella fase progettuale.
Il processo di elaborazione dello strumento urbanistico passa ora attraverso una serie di confronti e dialoghi già dalle prime fasi; i “suggerimenti e le proposte” sono il primo di questi passi partecipati. E’ in tale stadio che i privati, le associazioni e gli enti coinvolti si pronunciano formalmente rispetto al loro scenario ideale di città; è proprio attraverso “i suggerimenti e le proposte” che gli operatori possono avere un quadro abbastanza chiaro delle esigenze e delle possibilità. Il coinvolgimento dei cittadini e, dunque, la  trasparenza dei processi decisionali diventano  condizioni essenziali al fine di migliorare la qualità delle politiche pubbliche in relazione, soprattutto, alle  tematiche dell’ ambiente e dello sviluppo sostenibile
La portata delle innovazioni introdotte dalla l.r. Lombardia 12/2005 determina, dunque,  la necessità di privilegiare un nuovo approccio allo sviluppo del territorio, imperniato sulla attuazione di adeguati strumenti tecnico-amministrativi di partecipazione.
D’ altro canto la legge  12 incarna perfettamente i principi  dell’ “urbanistica per accordi” benché non sia riscontrabile, come invece in altri dispositivi regionali promulgati in materia di Governo del territorio , alcun esplicito riferimento alle norme della Legge 7 agosto 1990,n.241  in cui, come fin troppo noto, ha trovato una delle prima formali consacrazioni la progressiva democratizzazione dei pubblici poteri con l’ introduzione , da un lato, della partecipazione al procedimento e, dall’ altro, del principio del ricorso(ex articolo 11) agli accordi tra potere pubblico e privato, istituto potenziato, con la riforma del 2005 , attraverso la previsione della portata generale degli accordi sostitutivi del provvedimento dapprima circoscritta alle singole fattispecie previste dalla legge.
E’ doveroso  richiamare, a tal proposito, l’ attenzione  sui grandi cambiamenti che stanno prepotentemente interessando il diritto amministrativo ove ormai da tempo, relativamente ai più svariati settori, si assiste ad una progressiva attenuazione del potere autoritativo della Pubblica Amministrazione a favore di atteggiamenti concertativi,  ritenendosi che l’ iniziativa privata consenta di raggiungere più elevati livelli di efficacia ed efficienza nel perseguimento del pubblico interesse. In questo  senso , l’ applicazione di formule consensuali in campo urbanistico viene a configurarsi come l’ inevitabile “correttivo” all’ inadeguatezza e obsolescenza di un sistema  gerarchico e autoritativo verso la realizzazione di una pianificazione rapida, flessibile e più in grado di rispondere alle sollecitazioni provenienti dal territorio. Senza tralasciare, quindi, sempre in un’ ottica di ottimizzazione dell’ azione amministrativa, la possibilità per la amministrazioni di reperire risorse finanziarie che rendano effettivamente concretizzabili le scelte urbanistiche e di sviluppo territoriale.
Orbene, è innegabile che ci troviamo di fronte ad innovazioni normative di grande portata. Esse tendono a  “sovvertire” il tradizionale concetto di amministrazione di stampo “ statalista” con la volontà di protendere ai principi di efficienza, celerità e pubblicità desumibili dal nuovo panorama di normazione di matrice europea.
I rapporti tra privato e amministrazione pubblica trovano così realizzazione in un contesto di collaborazione e di confronto, consentendo al privato stesso di assurgere a parte attiva perfino in specifici processi decisionali come, appunto, nell’ abito dell’ “urbanistica consensuale”.
Ad evidenziare  ulteriormente la crisi, ormai inesorabile, delle tradizionali tecniche di pianificazione è l’ ampio ricorso agli istituti della perequazione  e della compensazione, oggi presenti, in misura e soprattutto secondo modalità diverse,in tutte le leggi urbanistiche di ultima generazione quale modalità sostituiva, in generale, rispetto alla tipica procedura espropriativa per garantire più elevati livelli di condivisione sociale  delle scelte pianificatorie.
Non vi è dubbio, alla luce  del percorso di sostanziale rinnovamento urbanistico avviato in tal senso da numerose regioni italiane, che una riforma a livello nazionale capace di ammodernare l’ “obsoleto” sistema di pianificazione disciplinato dalla risalente legge n. 1150 del 1942  sia una delle più urgenti per la crescita economica e la modernizzazione del  nostro paese anche in rapporto al contesto europeo.

     Coordinamento Comitato Scientifico
     Dott.ssa Alessandra Locci

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