APRILE 2022 Compensazione incentivazione e perequazione

  1. Articolo 11 della L.R. 12/2005: compensazione, perequazione ed incentivazione urbanistica in Lombardia

L’articolo 11 rappresenta, all’interno della legge regionale lombarda per il governo del territorio, la norma cardine in riferimento all’operare delle tecniche di pianificazione finora esaminate basate sull’utilizzo e sulla circolazione dei diritti edificatori: oggetto della disposizione sono infatti – come indicato dalla stessa rubrica – i meccanismi di «compensazione, perequazione ed incentivazione urbanistica».

I commi da 1 a 2-ter dell’articolo in commento – su cui si tornerà diffusamente nel prosieguo – sono incentrati sulla perequazione, mentre al terzo comma viene disciplinata la compensazione, stabilendosi che «fermo restando quanto disposto dall’articolo 1, commi da 21 a 24, della legge 15 dicembre 2004, n. 308 (Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione[1]), alle aree destinate alla realizzazione di interventi di interesse pubblico o generale, non disciplinate da piani e da atti di programmazione, possono essere attribuiti, a compensazione della loro cessione gratuita al comune, aree in permuta o diritti edificatori trasferibili su aree edificabili previste dagli atti di PGT anche non soggette a piano attuativo. In alternativa a tale attribuzione di diritti edificatori, sulla base delle indicazioni del piano dei servizi il proprietario può realizzare direttamente gli interventi di interesse pubblico o generale, mediante accreditamento o stipulazione di convenzione con il comune per la gestione del servizio[2]»: in linea con quanto sin qui esplicato, si prevede pertanto la possibilità di attribuire diritti edificatori – trasferibili su aree edificabili previste dal PGT – a fronte della cessione gratuita al Comune delle aree destinate a realizzare interventi di interesse pubblico o generale. Preme evidenziare come tale meccanismo compensativo – così come quello perequativo che si illustrerà a breve – non è configurato come obbligatorio dal legislatore regionale, essendo contemplate dalla norma in parola ulteriori alternative.

Il comma quarto della disposizione de qua affronta il tema della commerciabilità dei diritti edificatori, disciplinando il relativo registro comunale[3], mentre nei commi da 5 a 5-octies viene in rilievo una importante ipotesi di premialità urbanistica, introdotta ad opera della cd. «legge sulla rigenerazione» del 2019.

Il comma 5, in particolare, è stato oggetto di diversi interventi normativi che ne hanno modificato la formulazione originaria, con la quale si era stabilito che il documento di piano potesse prevedere, a fronte di rilevanti benefici pubblici, una disciplina di incentivazione in misura non superiore al 15 per cento della volumetria ammessa per interventi ricompresi in piani attuativi finalizzati alla riqualificazione urbana ovvero alla promozione dell’edilizia bioclimatica e del risparmio energetico: tale disciplina di incentivazione consisteva «nell’attribuzione di indici differenziati determinati in funzione degli obiettivi di cui sopra».

Orbene, tale disposizione – come detto già interessata da alcune modifiche normative – è stata da ultimo sostituita dall’articolo 3, comma 1, lettera p) della richiamata L.R. n. 18 del 2019 ed allo stato attuale prevede che «per gli interventi sul patrimonio edilizio esistente l’indice di edificabilità massimo previsto dal PGT è incrementato fino al 20 per cento, sulla base di criteri definiti dalla Giunta regionale che attribuisce ai comuni la facoltà di modulare tale incremento, in coerenza con i criteri previsti ai sensi dell’articolo 43, comma 2 quinquies, ove perseguano una o più delle finalità di seguito elencate:

  1. a) realizzazione di servizi abitativi pubblici e sociali, ai sensi della legge regionale 8 luglio 2016, n. 16 (Disciplina regionale dei servizi abitativi);
  2. b) aumento della sicurezza delle costruzioni relativamente al rischio sismico e riduzione della vulnerabilità rispetto alle esondazioni;
  3. c) demolizione o delocalizzazione di edifici in aree a rischio idraulico e idrogeologico, anche comportanti la riqualificazione degli ambiti fluviali;
  4. d) rispetto del principio di invarianza idraulica e idrologica, gestione sostenibile delle acque meteoriche, risparmio idrico, conseguimento del drenaggio urbano sostenibile;
  5. e) riqualificazione ambientale e paesaggistica, utilizzo di coperture a verde, interconnessione tra verde e costruito per la realizzazione di un ecosistema urbano sostenibile, anche in attuazione della Rete Verde e della Rete Ecologica;
  6. f) [4];
  7. g) demolizione di opere edilizie incongrue, identificate nel PGT ai sensi dell’articolo 4, comma 9, della l.r. 31/2014[5];
  8. h) realizzazione di interventi destinati alla mobilità collettiva, all’interscambio modale, alla ciclabilità e alle relative opere di accessibilità, nonché di riqualificazione della rete infrastrutturale per la mobilità;
  9. i) conferimento di rifiuti, derivanti da demolizione selettiva, a impianti di recupero e utilizzo di materiali derivanti da operazioni di recupero di rifiuti
  10. j) bonifica degli edifici e dei suoli contaminati, fatta salva la possibilità di avvalersi, in alternativa e ove ne ricorrano le condizioni, degli incentivi di cui all’articolo 21, comma 5, e all’articolo 21 bis, comma 2, della l.r. 26/2003, nel caso in cui gli interventi di decontaminazione vengano effettuati dal soggetto non responsabile della contaminazione;
  11. k) interventi di chiusura di vani aperti finalizzati alla riduzione del fabbisogno energetico dell’edificio;
  12. l) applicazione di sistemi integrati di sicurezza e di processi di gestione dei rischi dei cantieri, basati sulla tracciabilità e sulle attività di controllo, con particolare attenzione al movimento terra e alla tracciabilità dei rifiuti, che si basino su tecnologie avanzate, utilizzando strumenti come la geolocalizzazione, la videosorveglianza e la protezione perimetrale, al fine di prevenire il rischio di reato nel corso di tutte le fasi dei cantieri relativi agli interventi finalizzati alla rigenerazione urbana;
  13. m) eliminazione delle barriere architettoniche».

Il comma 5.1 – inserito ad opera della L.R. n. 13/2020 – in ordine ai criteri relativi all’incremento dell’indice di edificabilità massimo stabilisce che, con riferimento agli interventi sul patrimonio edilizio esistente che perseguono le finalità di cui alla lettera e) del comma 5, detti criteri siano «definiti dalla Giunta regionale di concerto con il Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo, a tutela del rispetto della disciplina a salvaguardia dei beni paesaggistici e culturali».

Si segnala che i criteri de quibus sono stati definiti dalla Giunta Regionale con la D.G.R. n. XI/3508/2020, con la quale, in ordine alle modalità di utilizzo dei diritti edificatori ex comma 5 dell’articolo 11, si è specificato che l’incremento dell’indice di edificabilità fino al 20 per cento previsto dalla disposizione in commento «è riferito all’indice massimo del PGT. Pertanto, laddove il PGT regolamenti, per l’area su cui insiste l’edificio oggetto di intervento, sia l’Indice Territoriale IT, sia l’Indice Fondiario IF, l’incremento sarà riferibile all’indice che produce la massima edificabilità sull’area stessa». È stato stabilito, inoltre, che la capacità edificatoria derivante da detto incremento potrà essere utilizzata «per l’ampliamento dell’edificio oggetto di riqualificazione o, laddove possibile, anche per la realizzazione di nuovi edifici all’interno della stessa area pertinenziale (ad esempio a seguito di demolizione con ricostruzione degli edifici esistenti) fatto salvo il rispetto dell’indice di permeabilità dei suoli previsto dal PGT o da normative più restrittive di settore», specificando che, nei Comuni sopra i 5.000 abitanti, è anche possibile, in alternativa, «la commercializzazione dei diritti edificatori generati dall’incremento dell’indice massimo di PGT, a valle della loro iscrizione nel registro dei diritti edificatori di cui al comma 4 art.11 della l.r. 12/05».

Il comma 5-bis prevede la non cumulabilità degli incentivi volumetrici previsti al comma quinto con altri eventualmente definiti dal PGT per i medesimi interventi, mentre il seguente comma 5-ter consente la realizzazione degli interventi de quibus «anche in deroga all’altezza massima prevista nei PGT, nel limite del 20 per cento, nonché alle norme quantitative, morfologiche, sulle tipologie di intervento, sulle distanze previste dagli strumenti urbanistici comunali vigenti e adottati e ai regolamenti edilizi, fatte salve le norme statali e quelle sui requisiti igienico-sanitari», stabilendo altresì che i Comuni possano escludere aree o singoli immobili dall’applicazione di tutte o alcune delle disposizioni derogatorie previste dal comma in esame, con motivata deliberazione del Consiglio comunale in relazione a specifiche esigenze di tutela paesaggistica; inoltre il comma 5-quater prevede che i Comuni, sempre con deliberazione del Consiglio comunale, possano escludere aree o singoli immobili dall’applicazione del comma 5 «nei casi non coerenti con le finalità di rigenerazione urbana» ed il comma 5-quinquies esclude dai benefici di cui al comma quinto gli interventi riguardanti le grandi strutture di vendita.

Un’ulteriore norma derogatoria è contenuta nel comma 5-sexies, a mente del quale i volumi necessari per consentire la realizzazione degli interventi edilizi e l’installazione degli impianti finalizzati all’efficientamento energetico, al benessere abitativo, o anche all’aumento della sicurezza delle costruzioni relativamente al rischio sismico sul patrimonio edilizio esistente, «non sono computati ai fini del calcolo delle altezze minime dei locali previste dai regolamenti comunali, ferme restando le vigenti previsioni igienico-sanitarie poste a tutela della salubrità e sicurezza degli ambienti; in alternativa, per le medesime finalità, è consentita la deroga all’altezza massima prevista nei PGT, nel limite del 10 per cento».

Il comma 5-septies dispone che qualora gli interventi di cui ai commi 5, 5-ter e 5-sexies siano in contrasto con disposizioni contenute in piani territoriali di enti sovracomunali, «l’efficacia del titolo abilitativo è subordinata all’assunzione di una deliberazione derogatoria del piano territoriale da parte dell’organo dell’ente sovracomunale competente alla sua approvazione, fatto salvo quanto previsto al comma 5 octies[6]»: quest’ultima disposizione stabilisce che, nel caso in cui gli interventi citati siano in contrasto con «disposizioni contenute nei piani territoriali di coordinamento dei parchi regionali di cui all’articolo 1, comma 1, lettera b), della l.r. 86/1983, la deliberazione derogatoria di cui al comma 5 septies è approvata dall’ente gestore del parco regionale interessato, che ne dà informazione alla Regione[7]».

 

  1.  
  • I due distinti modelli di perequazione di comparto e di perequazione cd. «estesa» configurati dal legislatore regionale

Venendo all’esame del meccanismo perequativo configurato dal legislatore regionale giova premettere che all’indomani dell’introduzione della legge per il governo del territorio è stato osservato che «la legge lombarda lascia spazio tanto alla perequazione endocomparto quanto ad una diversa forma di perequazione che prevede l’attribuzione a tutte le aree soggette a trasformazione di un indice territoriale inferiore a quello fondiario riservato ad alcuni lotti, con possibilità di sfruttamento del secondo (a seguito di concentrazione di diritti edificatori) solo in coincidenza con la contestuale realizzazione di opere urbanizzative[8]».

L’articolo 11 della L.R.  n. 12 del 2005 al primo comma configura, invero, una forma di perequazione cd. «ristretta»[9], stabilendo che «sulla base dei criteri definiti dal documento di piano, i piani attuativi e gli atti di programmazione negoziata con valenza territoriale possono ripartire tra tutti i proprietari degli immobili interessati dagli interventi i diritti edificatori e gli oneri derivanti dalla dotazione di aree per opere di urbanizzazione mediante l’attribuzione di un identico indice di edificabilità territoriale, confermate le volumetrie degli edifici esistenti, se mantenuti. Ai fini della realizzazione della volumetria complessiva derivante dall’indice di edificabilità attribuito, i predetti piani ed atti di programmazione individuano gli eventuali edifici esistenti, le aree ove è concentrata l’edificazione e le aree da cedersi gratuitamente al comune o da asservirsi, per la realizzazione di servizi ed infrastrutture, nonché per le compensazioni urbanistiche in permuta con aree di cui al comma 3».

Il secondo comma della disposizione in commento disciplina una forma di perequazione cd. «estesa», in quanto riferita all’intero territorio comunale: si prevede che «sulla base dei criteri di cui al comma 1, nel piano delle regole i comuni, a fini di perequazione urbanistica, possono attribuire a tutte le aree del territorio comunale, ad eccezione delle aree destinate all’agricoltura e di quelle non soggette a trasformazione urbanistica, un identico indice di edificabilità territoriale, inferiore a quello minimo fondiario, differenziato per parti del territorio comunale, disciplinandone altresì il rapporto con la volumetria degli edifici esistenti, in relazione ai vari tipi di intervento previsti. In caso di avvalimento di tale facoltà, nel piano delle regole è inoltre regolamentata la cessione gratuita al comune delle aree destinate nel piano stesso alla realizzazione di opere di urbanizzazione, ovvero di servizi ed attrezzature pubbliche o di interesse pubblico o generale, da effettuarsi all’atto della utilizzazione dei diritti edificatori, così come determinati in applicazione di detto criterio perequativo».

Inoltre, il comma 2 bis[10] stabilisce che i Comuni possono determinare nel documento di piano i criteri uniformi di applicazione della perequazione urbanistica di cui al comma secondo in aree di trasformazione concordemente individuate nel territorio di uno o più di essi: in tal caso, le aree cedute alla rispettiva amministrazione comunale a seguito della utilizzazione dei diritti edificatori sono utilizzate per la realizzazione di servizi pubblici o di interesse pubblico o generale, di carattere sovracomunale, consensualmente previsti nel piano dei servizi del comune stesso. Il medesimo comma prevede altresì che «nel territorio della provincia di Sondrio i criteri di applicazione della perequazione urbanistica di cui ai commi 1 e 2 possono essere determinati, con caratteri ed effetti sovracomunali o coordinati tra diversi comuni, dalla Provincia, d’intesa coi comuni, all’interno del PTCP. Sempre presso la Provincia, d’intesa con i comuni, possono essere istituiti fondi, dotazioni o incentivi previsti in materia urbanistica ed edilizia per finalità di riduzione del consumo di suolo, di perequazione o in genere per tutte quelle finalità di ricomposizione che possono essere meglio assolte in via coordinata tra gli enti locali del territorio provinciale mediante l’attribuzione su base consensuale delle funzioni gestionali alla stessa Provincia».

Da ultimo occorre soffermarsi sulla disposizione, di recente introduzione, di cui al comma 2-ter, che allarga ulteriormente il meccanismo perequativo, stabilendo che i Comuni, anche in accordo con altri enti territoriali, possono prevedere, in relazione alle specifiche competenze e nel rispetto dei vincoli di destinazione previsti dalla normativa vigente, «forme di perequazione territoriale intercomunale», anche attraverso la costituzione di un fondo finanziato con risorse proprie o con quote degli oneri di urbanizzazione e altre risorse conseguenti alla realizzazione degli interventi concordati. «A tal fine definiscono, d’intesa tra loro, le attività, le modalità di finanziamento e ogni altro adempimento che ciascun ente partecipante si impegna a realizzare, con l’indicazione dei relativi tempi e delle modalità di coordinamento. Il Piano territoriale metropolitano (PTM) determina i casi nei quali la gestione unitaria del fondo è affidata alla Città metropolitana di Milano al fine di sviluppare progetti e attuare interventi di rilevanza sovracomunale[11]». Giova rammentare che la forma perequativa intercomunale in discorso si realizza efficacemente attraverso i piani associati, secondo quanto previsto dal comma 3-bis dell’articolo 7 della L.R. 12/2005[12].

 

[1] «21. Qualora, per effetto di vincoli sopravvenuti, diversi da quelli di natura urbanistica, non sia più esercitabile il diritto di edificare che sia stato già assentito a norma delle vigenti disposizioni, è in facoltà del titolare del diritto chiedere di esercitare lo stesso su altra area del territorio comunale, di cui abbia acquisito la disponibilità a fini edificatori.

  1. In caso di accoglimento dell’istanza presentata ai sensi del comma 21, la traslazione del diritto di edificare su area diversa comporta la contestuale cessione al comune, a titolo gratuito, dell’area interessata dal vincolo sopravvenuto.
  2. Il comune può approvare le varianti al vigente strumento urbanistico che si rendano necessarie ai fini della traslazione del diritto di edificare di cui al comma 21.
  3. L’accoglimento dell’istanza di cui ai commi 21 e 22 non costituisce titolo per richieste di indennizzo, quando, secondo le norme vigenti, il vincolo sopravvenuto non sia indennizzabile. Nei casi in cui, ai sensi della normativa vigente, il titolare del diritto di edificare può richiedere l’indennizzo a causa del vincolo sopravvenuto, la traslazione del diritto di edificare su area diversa, ai sensi dei citati commi 21 e 22, è computata ai fini della determinazione dell’indennizzo eventualmente dovuto».

[2] La Corte Costituzionale con sentenza 23 marzo 2006, n. 129 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del combinato disposto dell’art. 9, comma 12, e dell’art. 11, comma 3, della L.R. n. 12/2005, nella parte in cui non prevede l’obbligo di procedure ad evidenza pubblica per tutti i lavori, da chiunque effettuati, di importo pari o superiore alla soglia comunitaria.

[3] Cfr. par. 8.

[4] Lettera abrogata dall’articolo 13, comma 1, lettera a), numero 1) della L.R. n. 13/2020.

[5] Cfr. par. 5.

[6] Il comma 5-septies è stato aggiunto dall’articolo 3, comma 1, lettera p) della L.R. n. 18/2019 e successivamente modificato dall’articolo 19, comma 1, lettera a), della L.R. n. 7/2021.

[7] Il comma 5-octies è stato aggiunto dall’articolo 19, comma 1, lettera b) della L.R. n. 7/2021.

[8] E. BOSCOLO, Espropriazione: la giurisprudenza della cedu e l’urbanistica regionale tra perequazione, compensazione e premialità, in Foro amm. TAR, fasc. 4, 2005, pag. 1331.

[9] Talvolta definita anche «di comparto» in quanto questo tipo di perequazione trova radice nell’istituto del comparto edilizio (cfr. par. 2), che costituisce «l’unità di intervento perequativo, ricomprendendo sia una zona edificabile sia una zona preordinata ad ospitare attrezzature collettive o destinata in funzione ambientale a rimanere verde». Si è osservato – sempre in termini generali – che tale modello presenta altresì una variante «che prevede l’edificabilità attribuita anche ad aree esterne al comparto (pure se non contigue), le quali possono contribuire alla trasformazione dello stesso»: in tal caso «l’edificabilità convenzionale attribuita alle aree esterne, di cui si richiede la conservazione, viene spostata all’interno del comparto determinando una capacità edificatoria aggiuntiva, mentre la perequazione degli oneri viene ripartita tra tutte le aree esterne o interne ad esso» (cfr. R. GAROFOLI, La perequazione urbanistica: nozione e compatibilità con il principio di legalità, l’art. 42 cost., i criteri di riparto tra Stato e regioni della potestà legislativa, in https://elibrary.fondazionenotariato.it/articolo.asp?art=34/3402&mn=3).

[10] Comma aggiunto dall’articolo 1, comma 1, lettera p), della L.R. n. 4/2008 e successivamente modificato dall’articolo 26, comma 1, lettera d) della L.R. n. 15/2017.

[11] Il comma è stato aggiunto dall’articolo 3, comma 1, lettera o) della L.R. n. 18/2019.

[12] Tale comma – anch’esso modificato, da ultimo, dalla L.R. n. 18/2019 – prevede, invero, che «la Regione promuove la pianificazione coordinata volta alla condivisione delle politiche territoriali, ambientali, paesaggistiche e infrastrutturali tra più comuni. Si definiscono piani associati gli atti di pianificazione sviluppati tra più comuni secondo le modalità di cui all’articolo 13, comma 14. In applicazione di quanto disposto dal PTR, il piano associato rappresenta lo strumento efficace per conseguire un uso razionale del suolo, la realizzazione di efficienti sistemi insediativi e di razionali sistemi di servizi, elevati livelli di tutela e valorizzazione delle aree agricole, naturali e di valore paesaggistico, nonché per prevedere le forme di perequazione territoriale di cui all’articolo 11, comma 2 ter; nel territorio della provincia di Sondrio i contenuti dei piani associati tra più comuni possono essere sviluppati dalla Provincia, su accordo con i predetti enti, anche contestualmente all’elaborazione del PTCP o di sue varianti, fermo restando il rispetto delle procedure di approvazione dei singoli strumenti pianificatori associati previste dalle leggi vigenti».