Dicembre 2021 – Disamina della normativa in materia di transizione ecologica e accelerazione del procedimento ambientale e paesaggistico con particolare riguardo alla disciplina di cui agli artt. 22-bis, 24-bis e 36 della L. 108/2021
La legge n. 29 luglio 2021, n. 108 (G.U. n. 81 del 30 luglio 2021), nel convertire in legge con modificazioni il decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, cd. “Decreto Semplificazioni bis”, ha sostanzialmente mantenuto l’impianto delle previsioni del decreto-legge in questione il quale è costituito da 67 articoli e si compone di due parti, inerenti rispettivamente la “Governance per il PNRR” e le “Disposizioni di accelerazione e snellimento delle procedure e di rafforzamento della capacità amministrativa”.
La legge di conversione, in vigore dal 31° luglio 2021, nella Parte II dispone misure per dare impulso agli investimenti, accelerare l’iter di realizzazione delle opere, snellire le procedure e rafforzare la capacità amministrativa della P.A. in vari ambiti di attività che, incidendo su settori oggetto del PNRR, ne favoriscono la realizzazione.
Il testo definisce un impianto normativo prevalentemente “settoriale” in quanto si concentra su semplificazioni di singoli procedimenti relativi a investimenti in determinati ambiti d’intervento quali quelli delle fonti rinnovabili, dell’efficientamento energetico, dell’economia circolare, mezzogiorno, edilizia scolastica, transizione digitale e acquisti informatici. Sono presenti altresì taluni interventi di semplificazione sull’ordinaria disciplina del procedimento amministrativo, della conferenza dei servizi o dell’attuale disciplina delle procedure in materia di autorizzazioni paesaggistiche, edilizia e rigenerazione urbana.[1]
Con riferimento alla “Transizione ecologica” la Legge n. 108/2021 dedica l’intero Titolo I alla semplificazione e accelerazione del procedimento amministrativo e paesaggistico. Tra le disposizioni di maggiore interesse, la legge di conversione ha introdotto l’art. 22-bis, recante “Ulteriori disposizioni finalizzate ad accelerare le procedure amministrative per la cessione di aree nelle quali sono stati edificati alloggi di edilizia residenziale pubblica”, inserendosi nella complessa vicenda dei vincoli alla circolazione degli immobili di edilizia convenzionata.
Il comma 1, lettera a) dell’art. 22-bis, nel sostituire il comma 47 dell’art. 31 della L. n. 448/1998 (rubricata “Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo”), chiarisce le perplessità in ordine ai soggetti legittimati a chiedere la stipula della convenzione di trasformazione di superficie in proprietà e all’obbligo per il Comune di procedervi. Nello specifico, è previsto che l’assegnatario dell’alloggio possa presentare l’istanza per la stipula della relativa convenzione e il Comune abbia l’obbligo di concludere detto procedimento entro 90 giorni. La novella rappresenta senz’altro un tassello fondamentale per la certezza del diritto in questa materia in quanto fuga ogni dubbio relativamente alla discrezionalità del Comune nella stipula di tali trasformazioni. [2]
Il comma 47 aggiunge inoltre che tale convenzione non può che stipularsi “Trascorsi cinque anni dalla data di prima assegnazione dell’unità abitativa” ed “indipendentemente dalla data di stipulazione della relativa convenzione”.
Il comma 1, lettera b) dell’art. 22-bis introduce al nuovo comma 48 un nuovo parametro di calcolo per la determinazione del corrispettivo delle aree cedute in proprietà ovvero che “Il corrispettivo delle aree cedute in proprietà è determinato dal comune, su parere del proprio ufficio tecnico, in misura pari al 60 per cento di quello determinato ai sensi dell’articolo 5 -bis , comma 1, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, escludendo la riduzione prevista dal secondo periodo dello stesso comma, al netto degli oneri di concessione del diritto di superficie, rivalutati sulla base della variazione, accertata dall’ISTAT, dell’indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati verificatasi tra il mese in cui sono stati versati i suddetti oneri e quello in cui è stipulato l’atto di cessione delle aree”. La normativa previgente disponeva invece che il corrispettivo fosse determinato attraverso il valore venale del bene, con la facoltà per il Comune di abbattere tale valore fino al 50 per cento, al netto degli oneri di concessione del diritto di superficie.
Il nuovo corrispettivo è stato ulteriormente limitato dalla previsione secondo cui “il costo dell’area così determinato non può essere maggiore di quello stabilito dal comune per le aree cedute direttamente in proprietà al momento della trasformazione di cui al comma 47, con l’ulteriore limite massimo di euro 5.000 per singola unità abitativa e relative pertinenze avente superficie residenziale catastale fino a 125 metri quadrati e di euro 10.000 per singola unità abitativa e relative pertinenze avente superficie residenziale catastale maggiore di 125 metri quadrati, indipendentemente dall’anno di stipulazione della relativa convenzione”.
Ciò posto, “Il consiglio comunale delibera altresì i criteri, le modalità e le condizioni per la concessione di dilazioni di pagamento del corrispettivo di trasformazione. La trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà deve essere stipulata con atto pubblico o con scrittura privata autenticata, soggetti a trascrizione presso la conservatoria dei registri immobiliari”. Esiste dunque la possibilità del ricorso alla forma della scrittura privata autenticata anche per gli atti portanti trasformazione del diritto di superficie in piena proprietà.
Infine, il comma 1, lettera c), sostituisce il comma 49-bis dell’art. 31 della L. n. 448/1998 nella disciplina dell’affrancazione dai vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione delle singole unità abitative e loro pertinenze nonché del canone massimo di locazione delle stesse, per la cessione del diritto di proprietà o per la cessione del diritto di superficie decorsi almeno 5 anni dalla data del primo trasferimento. Nella novella viene chiarito che anche per le convenzioni di affrancazione ex comma 49-bis “I soggetti interessati possono presentare, di propria iniziativa, istanza di affrancazione dei vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione delle singole unità abitative e loro pertinenze nonché del canone massimo di locazione delle stesse” e che “Il comune deve rispondere entro novanta giorni dalla data di ricezione dell’istanza”.
Il corrispettivo della convenzione di affrancazione dei vincoli è determinato dal Comune, su parere del proprio ufficio tecnico, in misura pari ad una percentuale del corrispettivo determinato ai sensi del comma 48.[3] Tale percentuale è stata precisata dall’art. 1 del D.M. n. 151/2020 (attuativo del D.lgs. n. 281/1997) che consente di applicare una riduzione pari al 50% e un’ulteriore riduzione proporzionale al tempo trascorso dalla stipula della convenzione originaria.[4] Anche in questo caso vale la regola dei 5.000 e 10.000 euro, sotto e sopra i 125 metri quadrati[5]
La novella precisa inoltre che “Nel caso in cui il corrispettivo della trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà e il corrispettivo dell’affrancazione sono determinati in misura corrispondente al limite massimo previsto dal comma 48 e dal presente comma, decade quanto previsto dall’articolo 9 del decreto legislativo n. 281 del 1997 e relativi decreti attuativi del Ministro dell’economia e delle finanze. La deliberazione del consiglio comunale di cui al comma 48 individua altresì i criteri, le modalità e le condizioni per la concessione, da parte del comune, di dilazioni di pagamento del corrispettivo di affrancazione dal vincolo. In ragione del maggior valore patrimoniale dell’immobile, conseguente alle procedure di affrancazione e di trasformazione del diritto di superficie in piena proprietà, le relative quote di spesa possono essere finanziate mediante contrazione di mutuo. Le disposizioni del presente comma non si applicano agli immobili in regime di locazione ai sensi degli articoli da 8 a 10 della legge 17 febbraio 1992, n. 179, compresi nei piani di zona convenzionati”.
In sede di conversione, è stato introdotto altresì l’art. 24-bis in materia di autorizzazione unica da parte della Regione o Provincia autonoma competente per la realizzazione di interventi edilizi rilevanti nelle strutture turistiche. La novella, finalizzata a velocizzare la relativa pratica, racchiude in unico procedimento tutti gli atti di assenso necessari per la costruzione, potenziamento o rifacimento totale o parziale delle strutture ricettive.
Nello specifico, la norma prevede che la costruzione di strutture ricettive nonché le opere connesse a tali interventi e la realizzazione delle infrastrutture indispensabili per le strutture ricettive sono soggetti a un’autorizzazione unica rilasciata dalla Regione o Provincia autonoma competente.[6]
Il comma 2 disciplina la procedura per la concessione dell’autorizzazione unica stabilendo che la stessa “è rilasciata all’esito di un procedimento unico, al quale partecipano tutte le amministrazioni interessate, svolto nel rispetto dei principi di semplificazione e con le modalità stabilite dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, e concluso con decisione adottata in sede di conferenza di servizi decisoria, ai sensi degli articoli 14 e seguenti della predetta legge n. 241 del 1990”.
Lo stesso comma precisa che, “fatti salvi gli adempimenti di prevenzione degli incendi previsti dal regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 1° agosto 2011, n. 151, il rilascio dell’autorizzazione unica costituisce titolo valido ai fini della realizzazione dell’opera o dell’intervento e sostituisce ogni altro atto di assenso comunque denominato”.
Ciò posto, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano sono chiamate a individuare gli interventi assoggettati a tale autorizzazione unica, specificare modalità e tempistiche del procedimento unico nel rispetto delle disposizioni del codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al D.lgs. n. 42/2004.[7]
A tale riguardo, si ricorda inoltre che, per espressa previsione legislativa e per giurisprudenza consolidata, la costruzione e l’ampliamento di strutture alberghiere rientra tra gli impianti di interesse pubblico per i quali è consentito il rilascio di permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici generali ai sensi dell’art. 14, comma 1, del D.P.R. n. 380/2001. (cfr., ex multis, Consiglio di Stato sez. II, n. 346/2020; Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 7031/2005).
Sotto ulteriore profilo, il Legislatore ha introdotto delle misure di “Semplificazione per la promozione dell’economia circolare e il contrasto al dissesto idrologico” incidendo sui profili endoprocedimentali dell’iter autorizzatorio in materia di economia montana e forestale.
In particolare, l’art. 36 della legge in esame introduce al comma 1 l’esenzione dall’autorizzazione idraulica di cui al R.D. n. 523 del 1904 e dall’autorizzazione per il vincolo a scopo idrogeologico di cui al R.D. n. 3267 del 1923 (e successive norme regionali di recepimento) per le attività di manutenzione straordinaria e ripristino delle opere di sistemazione idraulica forestale in aree montane e collinari ad alto rischio idrogeologico e di frana. Si tratta di manutenzioni di manufatti già esistenti, per il cui ripristino o per la cui sostituzione si favoriscono tecniche più moderne e sostenibili di ingegneria naturalistica, attraverso un iter amministrativo semplificato.
Inoltre, al comma 2 è previsto che nei boschi e nelle foreste indicati dall’articolo 142, comma 1, lettera g), del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 non è richiesta l’autorizzazione paesaggistica per gli interventi di manutenzione straordinaria e ripristino delle opere di sistemazione idraulica forestale in aree montane e collinari ad alto rischio idrogeologico e di frana condotti secondo i criteri e le metodologie dell’ingegneria naturalistica e che non alterino lo stato dei luoghi.
Al comma 3 è prevista la soggezione al procedimento di autorizzazione paesaggistica semplifica per determinati interventi e opere di lieve entità. [8]
[1] https://www.anci.it/wp-content/uploads/NOTA-SINTETICA-DL77-convertito-in-legge-108-del-29.7.21-rev.pdf.
[2] L’art 22-bis, comma 1, lettera a) della L. n. 120/2021 prevede che “La trasformazione del diritto di superficie in diritto di piena proprietà sulle aree può avvenire a seguito di proposta da parte del comune e di accettazione da parte dei singoli proprietari degli alloggi, e loro pertinenze, per la quota millesimale corrispondente. Trascorsi cinque anni dalla data di prima assegnazione dell’unità abitativa, indipendentemente dalla data di stipulazione della relativa convenzione, i soggetti interessati possono presentare, di propria iniziativa, istanza di trasformazione del diritto di superficie in diritto di piena proprietà. Il comune deve rispondere entro novanta giorni dalla data di ricezione dell’istanza pervenendo alla definizione della procedura. La trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà avviene, dietro pagamento di un corrispettivo determinato ai sensi del comma 48”.
[3]L’art 22-bis, comma 1, lettera c) della L. n. 120/2021 dispone che “I vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione delle singole unità abitative e loro pertinenze nonché del canone massimo di locazione delle stesse, contenuti nelle convenzioni di cui all’articolo 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, e successive modificazioni, per la cessione del diritto di proprietà o per la cessione del diritto di superficie possono essere rimossi, dopo che siano trascorsi almeno cinque anni dalla data del primo trasferimento, con atto pubblico o scrittura privata autenticata, stipulati a richiesta delle persone fisiche che vi abbiano interesse, anche se non più titolari di diritti reali sul bene immobile, e soggetti a trascrizione presso la conservatoria dei registri immobiliari, per un corrispettivo proporzionale alla corrispondente quota millesimale, determinato, anche per le unità in diritto di superficie, in misura pari ad una percentuale del corrispettivo determinato ai sensi del comma 48 del presente articolo”.
[4] L’art 22-bis, comma 1, lettera c) della L. n. 120/2021 dispone che “La percentuale di cui al primo periodo del presente comma è stabilita, anche con l’applicazione di eventuali riduzioni in relazione alla durata residua del vincolo, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza unificata ai sensi dell’articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281. Il decreto di cui al periodo precedente individua altresì i criteri e le modalità per la concessione, da parte dei comuni, di dilazioni di pagamento del corrispettivo di affrancazione dal vincolo”.
[5] L’art 22-bis, comma 1, lettera c) della L. n. 120/2021 dispone che “In ogni caso, il corrispettivo di affrancazione così determinato non può superare il limite massimo di euro 5.000 per singola unità abitativa e relative pertinenze avente superficie residenziale catastale fino a 125 metri quadrati e di euro 10.000 per singola unità abitativa e relative pertinenze avente superficie residenziale catastale maggiore di 125 metri quadrati”.
[6]L’art. 24-bis, comma 1, L. n. 108/2021 dispone che “La costruzione di strutture ricettive, come definite dalle leggi regionali, gli interventi di modifica, potenziamento o rifacimento totale o parziale delle medesime strutture, come definiti dalla normativa vigente, nonché le opere connesse a tali interventi e la realizzazione delle infrastrutture indispensabili all’attività delle predette strutture ricettive sono soggetti a un’autorizzazione unica rilasciata dalla regione o provincia autonoma competente, nei limiti individuati da ciascuna regione e provincia autonoma ai sensi del comma 3”.
[7] Art. 24-bis, comma 3, L. n. 108/2021.
[8] L’art 36, comma 3, L. n. 108/2021 dispone che “Sono soggetti al procedimento di autorizzazione paesaggistica semplificata di cui al decreto del Presidente della Repubblica 13 febbraio 2017, n. 31, anche se interessano aree vincolate ai sensi dell’articolo 136 del decreto legislativo 22 gennaio 2004 n. 42, e nel rispetto di quanto previsto dal Piano Forestale di Indirizzo territoriale e dai Piani di Gestione Forestale o strumenti equivalenti di cui all’articolo 6 del testo unico di cui al decreto legislativo 3 aprile 2018, n. 34, ove adottati, i seguenti interventi ed opere di lieve entità: a) interventi selvicolturali di prevenzione dei rischi secondo un piano di tagli dettagliato; b) ricostituzione e restauro di aree forestali degradate o colpite da eventi climatici estremi attraverso interventi di riforestazione e sistemazione idraulica; c) interventi di miglioramento delle caratteristiche di resistenza e resilienza ai cambiamenti climatici dei boschi”.