Gli obiettivi della riduzione del consumo di suolo e della rigenerazione urbana e territoriale nell’impianto della L.R. n. 12/2005
La premialità urbanistica prevista dal novellato articolo 11 della L.R. n. 12/2005 ci offre lo spunto per affrontare un ulteriore argomento di grande impatto nell’ambito del governo del territorio, introducendo il discorso in ordine agli obiettivi della riduzione del consumo di suolo e della rigenerazione urbana e territoriale nell’impianto della L.R. n. 12/2005.
Nel recente periodo la legge regionale per il governo del territorio è stata interessata invero da alcune modifiche di grande rilievo: tra di esse le principali sono senza dubbio ascrivibili alla L.R. n. 18/2019, recante «Misure di semplificazione e incentivazione per la rigenerazione urbana e territoriale, nonché per il recupero del patrimonio edilizio esistente. Modifiche e integrazioni alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) e ad altre leggi regionali».
Come si ricorderà, tale legge è stata approvata con l’obiettivo di facilitare e rendere più convenienti gli interventi di rigenerazione urbana e territoriale e di recupero del patrimonio edilizio esistente, ponendosi nel solco della strategia regionale per la riduzione del consumo di suolo già avviata con vari interventi normativi, tra cui non può non citarsi la L.R. n. 31/2014 («Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato»).
In passato si è avuto modo di evidenziare nel dettaglio come la L.R. n. 18/2019 abbia inteso promuovere gli interventi di messa in sicurezza, recupero ed efficientamento degli edifici, con particolare attenzione a quelli abbandonati, per riqualificare le aree dismesse e riconnetterle con il territorio circostante, al dichiarato fine[1] di favorire gli interventi di rigenerazione ed agevolare una più elevata qualità edilizia ed ambientale nel recupero del patrimonio edilizio esistente, rinnovando in tale prospettiva molte delle disposizioni di cui alla legge per il governo del territorio.
Sul punto basti qui ricordare la valorizzazione di nuove formule di attuazione del modello di sviluppo territoriale sostenibile anche attraverso il partenariato pubblico-privato, l’introduzione degli ambiti di rigenerazione urbana e territoriale e la promozione dei relativi interventi, la redazione della Carta del consumo di suolo, l’articolo 11 della L.R. 12/2005 con le sue già ricordate previsioni concernenti l’incentivazione urbanistica per gli interventi sul patrimonio edilizio esistente che perseguano una o più delle finalità legate alla sostenibilità ambientale individuate dalla norma, oltre alla commerciabilità dei diritti edificatori ed all’istituzione del registro delle cessioni dei diritti edificatori, l’inserimento degli articoli 40-bis e 40-ter con cui sono state previste importanti disposizioni relative al recupero del patrimonio edilizio dismesso con criticità e degli edifici rurali dismessi, le premialità introdotte con riguardo al contributo di costruzione, le novità in materia di destinazioni d’uso e di usi temporanei, la novellata disciplina concernente i programmi integrati di intervento.
Essendoci già occupati, nel corso della presente trattazione, di alcune di queste previsioni e dei relativi istituti, non potendo peraltro, per ovvie ragioni di sinteticità, analizzare tutte le disposizioni nel dettaglio, appare rilevante – per quanto ivi di interesse – soffermarsi in particolare su alcune norme in particolare, tra cui spiccano quelle concernenti la disciplina relativa ai cd. «ambiti di rigenerazione».
Orbene, occorre ricordare in primis come già l’articolo 1 della L.R. n. 12 del 2005 – che ne definisce, in ossequio alla rubrica della norma, «Oggetto e criteri ispiratori» – al comma 3-bis che «la Regione promuove, negli strumenti di governo del territorio, gli obiettivi della riduzione del consumo di suolo e della rigenerazione urbana e territoriale per realizzare, in collaborazione con la Città metropolitana di Milano, le province, gli enti gestori dei parchi regionali e naturali […], e i comuni, anche attraverso le relative forme associative, un modello di sviluppo territoriale sostenibile, da attuarsi anche mediante gli strumenti di partenariato pubblico-privato e di programmazione negoziata previsti dalla normativa regionale»: la novella legislativa, oltre ad inserire nel testo della disposizione il riferimento alla rigenerazione territoriale accanto a quella urbana, ha completato l’elencazione degli enti territoriali che concorrono al perseguimento degli obiettivi posti, includendo le forme associative per i Comuni, nonché richiamando alcuni possibili strumenti attraverso i quali attuare le previsioni di sviluppo del territorio[2].
Merita di essere richiamato anche l’articolo 2 («Correlazione tra gli strumenti di pianificazione territoriale») che ha visto la sostituzione, all’interno del comma quinto, della lettera c-bis) e l’inserimento della lettera c-ter), prevedendo pertanto, allo stato attuale, che «il governo del territorio si caratterizza per:
[…]
c bis) la riduzione del consumo di suolo, la rigenerazione territoriale e urbana;
c ter) la sostenibilità ambientale e, in particolare, il risparmio di risorse territoriali, ambientali ed energetiche e il riuso di materia in un’ottica di economia circolare».
Poste tali precisazioni, preme evidenziare che l’articolo 8 – il quale disciplina il «Documento di piano» – al comma secondo, lettera e-quinquies) – introdotta dalla L.R. n. 31/2014 e successivamente modificata dalla L.R. n. 18/2019 – stabilisce che il documento di piano «individua, anche con rappresentazioni grafiche in scala adeguata, gli ambiti nei quali avviare processi di rigenerazione urbana e territoriale, prevedendo specifiche modalità di intervento e adeguate misure di incentivazione anche allo scopo di garantire lo sviluppo sociale ed economico sostenibile, la reintegrazione funzionale entro il sistema urbano e l’incremento delle prestazioni ambientali, ecologiche, paesaggistiche, energetiche, sismiche nonché l’implementazione dell’efficienza e della sicurezza del patrimonio infrastrutturale esistente»; inoltre, la L.R. n. 18 del 2019 ha aggiunto nel testo del comma secondo dell’articolo 8 altresì la successiva lettera e-sexies), la quale prescrive che il documento di piano individui «le aree da destinare ad attività produttive e logistiche da localizzare prioritariamente nelle aree di cui alla lettera e-quinquies)».
Ciò chiarito, l’articolo 8-bis della L.R. n. 12/2005 rubricato «Promozione degli interventi di rigenerazione urbana e territoriale» – norma transitoria inserita nell’ambito della medesima novella legislativa del 2019 – al primo comma ha sancito che «fino all’adeguamento del PGT di cui all’articolo 5, comma 3, della l.r. 31/2014, l’individuazione, anche tramite azioni partecipative di consultazione preventiva delle comunità e degli eventuali operatori privati interessati dalla realizzazione degli interventi, degli ambiti di cui all’articolo 8, comma 2, lettera e quinquies), è effettuata, entro sei mesi dall’approvazione della legge regionale recante ‘Misure di semplificazione e incentivazione per la rigenerazione urbana e territoriale, nonché per il recupero del patrimonio edilizio esistente. Modifiche e integrazioni alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) e ad altre leggi regionali’, con deliberazione del consiglio comunale, che acquista efficacia ai sensi dell’articolo 13, comma 11, lettera a). Per gli ambiti individuati, la deliberazione, nel rispetto della disciplina urbanistica prevista dal PGT per gli stessi:
- individua azioni volte alla semplificazione e accelerazione dei procedimenti amministrativi di competenza, alla riduzione dei costi, al supporto tecnico amministrativo;
- incentiva gli interventi di rigenerazione urbana di elevata qualità ambientale, prevedendo, tra l’altro, la valorizzazione e lo sviluppo di infrastrutture verdi multifunzionali, con particolare riferimento alla rete verde e alla rete ecologica, in connessione con il sistema urbano e ambientale esistente;
- prevede gli usi temporanei, ai sensi dell’articolo 51 bis, consentiti prima e durante il processo di rigenerazione degli ambiti individuati;
- prevede lo sviluppo della redazione di studi di fattibilità urbanistica ed economico-finanziaria».
Si rammenterà che l’originario termine di sei mesi di cui alla disposizione in commento ha subìto diverse proroghe in considerazione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19, l’ultima delle quali – riconducibile alla L.R. n. 11 del 2021 – ne ha disposto il relativo differimento al 31 dicembre 2021[3]. La summenzionata proroga ha operato, inoltre, anche con riferimento al termine relativo all’adempimento di cui al comma secondo dell’articolo 8-bis, il quale prevede che «la Regione, in collaborazione con le province e la Città metropolitana di Milano, seleziona ogni anno, secondo criteri stabiliti con deliberazione della Giunta regionale da approvare entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente articolo, le dodici migliori pratiche di pianificazione urbanistica di adeguamento del PGT ai sensi dell’articolo 5, comma 3, della l.r. 31/2014», stabilendo inoltre che tale selezione, con validità per l’anno di riferimento, costituisce criterio di premialità per l’erogazione delle risorse di cui all’articolo 12, comma 1, della L.R. n. 18/2019[4].
L’articolo 8-bis, inoltre, al comma terzo riconosce una premialità nella concessione dei finanziamenti regionali di settore «agli interventi connessi con le politiche di rigenerazione urbana previste nei PGT», indicandone altresì le relative condizioni, mentre al successivo comma quarto dispone che i Comuni siano esclusi dall’accesso alla premialità suddetta, oltre che da quella di cui all’articolo 12, comma 1 della L.R. n. 18/2019, «fino all’individuazione degli ambiti di cui all’articolo 8, comma 2, lettera e quinquies)».
L’articolo 43, rubricato «Contributo di costruzione», mediante il comma 2-quater stabilisce che «negli ambiti della rigenerazione ai sensi dell’articolo 8, comma 2, lettera e-quinquies), in cui vengano previsti interventi di ristrutturazione urbanistica, il contributo di costruzione di cui al comma 1 è ridotto del 50 per cento, salva la facoltà per i comuni di prevedere ulteriori riduzioni. Nei casi in cui il relativo titolo abilitativo preveda un convenzionamento il comune può sempre rimodulare in aumento o in riduzione il contributo di costruzione sulla base di una valutazione economico-finanziaria a supporto della quantificazione del valore economico delle trasformazioni urbanistiche e degli investimenti a esse collegati. La Giunta regionale individua le modalità e i requisiti per l’elaborazione della valutazione economico-finanziaria degli interventi».
Tanto illustrato, sembra opportuno menzionare brevemente il successivo comma 2-quinquies, il quale prescrive che «la Giunta regionale definisce criteri per la riduzione degli oneri di urbanizzazione e del contributo sul costo di costruzione con deliberazione, da approvare entro sei mesi dall’entrata in vigore» della L.R. n. 18/2019, «previa informativa alla competente commissione consiliare, che attribuisce ai comuni la facoltà di modulare tale riduzione, per gli interventi sul patrimonio edilizio esistente che perseguano una o più delle seguenti finalità:
- promozione dell’efficientamento energetico;
- aumento della sicurezza delle costruzioni relativamente al rischio sismico e riduzione della vulnerabilità rispetto alle esondazioni;
- demolizione o delocalizzazione di edifici in aree a rischio idraulico e idrogeologico, anche comportanti la riqualificazione degli ambiti fluviali;
- rispetto del principio di invarianza idraulica e idrologica, gestione sostenibile delle acque meteoriche, risparmio idrico, conseguimento del drenaggio urbano sostenibile;
- riqualificazione ambientale e paesaggistica, utilizzo di coperture a verde, interconnessione tra verde e costruito per la realizzazione di un ecosistema urbano sostenibile, anche in attuazione della Rete Verde e della Rete Ecologica;
- tutela e restauro degli immobili di interesse storico-artistico ai sensi del d.lgs. 42/2004;
- demolizione di opere edilizie incongrue, identificate nel PGT ai sensi dell’articolo 4, comma 9, della l.r. 31/2014;
- realizzazione di interventi destinati alla mobilità collettiva, all’interscambio modale, alla ciclabilità e alle relative opere di accessibilità, nonché di riqualificazione della rete infrastrutturale per la mobilità;
- conferimento di rifiuti, derivanti da demolizione selettiva, a impianti di recupero e utilizzo di materiali derivanti da operazioni di recupero di rifiuti;
- bonifica degli edifici e dei suoli contaminati, in alternativa allo scomputo ai sensi del comma 4 dell’articolo 44, nel caso in cui gli interventi di decontaminazione vengano effettuati dal soggetto non responsabile della contaminazione;
- l’utilizzo, anche relativamente alle eventuali operazioni di bonifica, di metodiche, protocolli e tecnologie innovative per il tracciamento dei rifiuti e dei sottoprodotti di cantiere, nonché l’assunzione di sistemi interni di valutazione dei subappaltatori e meccanismi di sicurezza sul lavoro».
I criteri de quibus – come noto – sono stati definiti con D.G.R. n. 3509 del 5 agosto 2020 – «Approvazione dei criteri per l’accesso alla riduzione del contributo di costruzione (art. 43 comma 2 quinquies della l.r. 12/05) – attuazione della legge di rigenerazione urbana e territoriale (l.r. 18/19)», pubblicata sul BURL n. 34, Serie Ordinaria, del 17 agosto 2020 ed efficaci dopo novanta giorni da tale data, per consentire ed agevolare le valutazioni di competenza dei Comuni, ai fini della relativa applicazione[5].
Merita inoltre un cenno anche l’articolo 51, rubricato «Disciplina urbanistica», che con il comma 1-ter, introdotto dalla L.R. n. 18/2019, ha sancito che «negli ambiti di cui all’articolo 10, comma 1, lettera e-ter)» – rectius gli ambiti, all’interno del perimetro dei distretti del commercio, nei quali il Comune definisce premialità finalizzate all’insediamento di attività commerciali di vicinato e artigianali di servizio, al fine di promuovere progetti di rigenerazione del tessuto urbano e commerciale mediante il riuso di aree o edifici dismessi o anche degradati in ambito urbano – «il cambio di destinazione d’uso finalizzato all’esercizio di attività commerciali di vicinato e artigianali di servizio è sempre consentito, anche in deroga alle destinazioni urbanistiche stabilite dal PGT, a titolo gratuito e non è assoggettato al reperimento di aree per attrezzature pubbliche o di uso pubblico[6]», nonché l’introduzione, nell’articolato della L.R. n. 12/2005, dell’articolo 51-bis, avvenuto ad opera della L.R. n. 18/2019 che, al fine di agevolare i processi di rigenerazione, ha disciplinato gli «Usi temporanei» ancor prima dell’inserimento di analoga previsione nel corpo del D.P.R. n. 380/2001 da parte del legislatore nazionale[7]: al riguardo basti qui citare la previsione del comma 1, a mente della quale «allo scopo di attivare processi di recupero e valorizzazione di aree ed edifici dismessi, inutilizzati o sottoutilizzati, mediante la realizzazione di iniziative economiche, sociali e culturali, il comune può consentire, previa stipula di apposita convenzione, l’utilizzazione temporanea di tali aree, edifici, o parti di essi, anche per usi, comunque previsti dalla normativa statale, in deroga al vigente strumento urbanistico».
Infine, l’articolo 87 – di cui si è già parlato – relativo ai «Programmi integrati di intervento» – ha sancito l’inserimento, ad opera della L.R. n. 18/2019, del richiamo, nell’ambito del primo comma, alle disposizioni di cui al comma 1 dell’articolo 3-bis, prescrivendo, pertanto, che «i comuni, nell’ambito delle previsioni del documento di piano di cui all’articolo 8 […] nonché in coerenza con le disposizioni di cui all’articolo 1, comma 3-bis, promuovono la formazione di programmi integrati di intervento al fine di riqualificare il tessuto urbanistico, edilizio e ambientale del proprio territorio».
[1] Cfr. articolo 1 («Finalità»), L.R. n. 18/2019.
[2] Cfr. Relazione illustrativa alla proposta di progetto di legge «Misure di semplificazione e incentivazione per la rigenerazione urbana e territoriale, nonché per il recupero del patrimonio edilizio esistente. Modifiche e integrazioni alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (legge per il governo del territorio) e ad altre leggi regionali».
[3] In precedenza, erano già intervenuta con ulteriori proroghe la L.R. n. 4/2020, la circolare n. 5/2020, la L.R. n. 18/2020, la L.R. n. 22 del 2020 e la L.R. n. 4 del 2021.
[4] In proposito si rammenta che l’articolo 12 della L.R. n. 18/2019 ha dettato delle disposizioni in tema di finanziamenti, istituendo il fondo regionale «Incentivi per la rigenerazione urbana» da destinarsi ad enti locali e loro forme associative sia per la realizzazione di interventi pubblici funzionali all’avvio di processi di rigenerazione urbana e per la redazione dei relativi studi di fattibilità urbanistica ed economico-finanziaria, riferiti agli ambiti individuati ai sensi dell’articolo 8, comma 2, lettera e-quinquies), della L.R. n. 12/2005, sia per le spese di demolizione o messa in sicurezza sostenute per il recupero del patrimonio edilizio dismesso a elevata criticità di cui all’articolo 40-bis della L.R. n. 12/2005 qualora il Comune abbia attivato l’intervento in via sostitutiva.
[5] https://www.regione.lombardia.it/wps/portal/istituzionale/HP/DettaglioRedazionale/servizi-e-informazioni/Enti-e-Operatori/territorio/governo-del-territorio/rigenerazione-urbana-territoriale/rigenerazione-urbana-territoriale
[6] Il comma è stato aggiunto dall’articolo 4, comma 1, lettera i), numero 2) della L.R. n. 18/2019.
[7] Il riferimento è all’articolo 23-quater del D.P.R. n. 380/2001.