Impugnazione del titolo autorizzatorio edilizio rilasciato al vicino: le “maglie larghe” dell’interesse a ricorrere interpretato secondo i canoni e la logica degli atti emulativi. Brevi note di un civilista
TAR Lombardia Milano 27 gennaio 2026 n. 389
– Avv. Patrizio Cataldo –
La sentenza in oggetto origina da un ricorso presentato da un’impresa attiva nell’organizzazione di cerimonie ed eventi all’interno di una villa di sua proprietà. Il ricorrente, notava l’avvio di un cantiere su un terreno confinante e, a seguito di un accesso agli atti presso il Comune, rilevava l’esistenza di una DIA del 2015 presentata dal vicino per l’esecuzione di due palazzine residenziali. L’impresa chiedeva al Comune di accertare l’avvenuta decadenza della DIA, richiesta respinta dall’ente pubblico che nel 2023 confermava per iscritto la validità di tale titolo. Il ricorrente impugnava il provvedimento confermativo e il TAR Lombardia, sezione di Milano, con la decisione del 27 gennaio 2026, accoglieva il ricorso, dichiarando la decadenza del titolo edilizio.[1]
La decisione offre spunti interessanti per esaminare un tema di matrice civilistica, gli atti emulativi, espressamente richiamati dal TAR per valutare un’eccezione di natura processuale sollevata dalla pubblica amministrazione resistente.
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Il Comune chiedeva l’inammissibilità del ricorso in assenza dell’interesse a ricorrere del proprietario della villa, sull’assunto che l’attività edilizia in corso non avrebbe cagionato alcun concreto pregiudizio e che il ricorrente non avrebbe tratto utilità dall’ipotetico accoglimento del ricorso.
Il collegio rigettava l’eccezione, dando atto che l’interesse a ricorrere nella fattispecie de qua è integrato sia dalla vicinitas, indiscussa nel caso di specie, sia dal pregiudizio che potrebbe derivare nel caso concreto: sotto quest’ultimo profilo l’eventuale realizzazione contra legem di due palazzine, con autorimessa e l’eventuale eccessivo impatto paesistico dell’opera, allegato dal ricorrente, sono stati considerati più che sufficienti ad incidere negativamente sull’attività economica dell’impresa, la quale utilizza la villa per matrimoni ed eventi.
La disamina di tale eccezione è stata svolta secondo i principi fissati dalla sentenza del Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 9 dicembre 2021, n. 22, la quale ha stabilito che per l’impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio non è sufficiente il mero elemento della vicinanza fisica del fondo del ricorrente ma serve anche la prova dello specifico pregiudizio: la ratio di tale requisito viene rinvenuta nella disapprovazione di azioni meramente emulative, prive di qualsivoglia concreta utilità per l’asserito danneggiato. Più precisamente, l’Adunanza Plenaria ha chiarito che il filtro dell’interesse a ricorrere rappresenta uno strumento di selezione degli interessi, in una logica non lontana da quella prevista dall’art. 833 c.c. a fondamento del divieto di atti emulativi.
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L’art. 833 c.c., collocato significativamente dal legislatore nella disposizione immediatamente successiva alla definizione codicistica del diritto di proprietà, stabilisce che “Il proprietario non può fare atti i quali non abbiano altro scopo che quello di nuocere o recare molestia ad altri”.
La relazione di accompagnamento al Codice Civile non presenta elementi utili ad identificare i casi concreti in cui tale disposizione possa trovare applicazione, limitandosi ad affermare che tale divieto stabilisce “un principio di solidarietà tra privati e nel tempo stesso pone una regola conforme all’interesse della collettività nell’utilizzazione dei beni”, evidenziando che il riferimento all’animus nocendi mira ad evitare eccessi pericolosi nell’applicazione della norma.
Attenta dottrina[2] ha invitato l’interprete ad inquadrare correttamente la struttura dell’istituto, precisando che esso è caratterizzato da un atto che – di per sé – può essere lecito, rappresentando l’esercizio di una facoltà del titolare del diritto di proprietà ma che diviene contrario all’ordinamento in virtù della sua natura emulativa. Il divieto è l’effetto, la conseguenza che la legge commina per gli atti di esercizio che siano emulativi: l’effetto vietato è quello di compiere un atto che abbia il solo fine di nuocere o recare molestia ad altri. Pertanto l’articolo 833 c.c. non si applica rispetto ad ogni attività economicamente vantaggiosa per il proprietario, intesa come realizzazione di un indeterminato interesse a sfruttare la cosa.[3]
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La giurisprudenza civile precisa che la natura emulativa di un atto è da escludere qualora esso non sia privo di alcuna giustificazione di ordine economico o morale, anche nel caso in cui l’utilità per il soggetto che lo compie sia di gran lunga inferiore del danno che si produce a terzi[4]. Inoltre la giurisprudenza civile chiarisce che la previsione dell’art. 833 c.c. ha carattere residuale rappresentando una vera e propria norma di chiusura invocabile in mancanza di specifiche violazioni di altre disposizioni.[5]
E’ quindi evidente che la portata applicativa dell’art. 833 c.c. è assai ridotta, tanto è vero che i casi in cui ha trovato applicazione sono limitati e riguardano, tra gli altri, l’apposizione di pezze maleodoranti sulla siepe di confine[6], la stenditura del bucato e dei tappeti in modo da oscurare la finestra dell’appartamento sottostante[7], l’installazione sul muro di recinzione del fabbricato comune di un contenitore avente l’aspetto di una telecamera nascosta tra il fogliame degli alberi diretta verso il balcone del vicino.[8]
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Pertanto, tornando alla decisione del TAR Milano in commento, le ipotesi in cui non sussista alcuna utilità dall’accoglimento dell’impugnazione del titolo edilizio rilasciato al vicino – e quindi non vi sia alcun pregiudizio a carico del ricorrente – sono ridotte.[9]
Inoltre, considerata la natura di eccezione processuale preliminare dell’interesse a ricorrere, l’onere della prova richiesto per tale requisito è meno stringente rispetto a quello previsto per i fatti costitutivi e le eccezioni relativi al merito del ricorso, essendo sufficiente la rappresentazione di un’utilità potenziale o eventuale derivante dall’accoglimento del ricorso e quindi dall’annullamento del titolo edilizio del vicino.
Concludendo, pare corretto affiancare alla vicinitas la presenza di un secondo elemento, vale a dire il pregiudizio che subirebbe il ricorrente dall’opera edilizia oggetto di contestazione: tuttavia il richiamo, continuo e pertinente, da parte dei giudici amministrativi alla ratio sottesa alla disciplina degli atti emulativi quale criterio per valutare tale requisito ne ridimensiona il perimetro applicativo, circoscrivendo l’assenza dell’interesse a ricorrere a casi limitati. Il tutto in aderenza allo spirito che ha mosso il legislatore nella regolamentazione degli atti emulativi il quale, come anticipato, si è preoccupato di evitare eccessi pericolosi – e strumentali – nell’applicazione della norma in questione.
Avv. Patrizio Cataldo
[1] Per completezza espositiva si evidenzia che nel 2024 era stata presentata una nuova SCIA presso gli uffici comunali, SCIA impugnata dal ricorrente e annullata dal TAR in accoglimento dei relativi motivi aggiunti.
[2] Costantino M., Il diritto di proprietà in Trattato di Diritto Privato a cura di Resigno P., vol. VII, 2 ed., Torino, 2005, 269.
[3] Ivi.
[4] Tribunale di Pesaro 8 giugno 2017, Tribunale di Treviso 10 febbraio 2022, Cass. Civ., 31 ottobre 2018 n. 27916, tutti in Onelegale.
[5] Tribunale di Roma 30 novembre 2022 in Onelegale.
[6] Tribunale di Ivrea 3 agosto 2016 in Onelegale.
[7] Tribunale di Genova, 3 gennaio 2006 in Onelegale.
[8] Cass. Civ., 11 aprile 2001 n. 5421 in Onelegale.
[9] Occorre segnalare che nell’ambito della disciplina civilistica la natura emulativa va valutata rispetto all’atto compiuto dal proprietario che lede un diritto altrui, mentre nella valutazione dell’interesse al ricorso amministrativo la natura emulativa riguarda l’iniziativa giudiziale intrapresa dal vicino rispetto all’atto – la costruzione di un edificio – compiuto dal vicino. I criteri di valutazione della natura emulativa sono simili, mentre gli ambiti oggettivi e soggettivi di riferimento sono diversi: nel primo caso il giudizio riguarda chi agisce (con finalità emulativa), nel secondo caso chi asserisce (con finalità emulativa) di essere danneggiato dall’atto altrui.