L’attuazione del governo del territorio mediante la correlazione tra gli strumenti di pianificazione territoriale: articoli 2, 7, 11, 12, 13, 14, 17 della L.R. n. 12/2005
Appare opportuno prendere le mosse da quanto delineato dalla L.R. n. 12/2005 con riguardo all’attuazione del governo del territorio, atteso che – dalle ultime riforme legislative – si è progressivamente assistito alla definizione di un sistema basato sulla correlazione tra gli strumenti di pianificazione territoriale improntati sui diversi livelli: giova perciò richiamare alcune delle disposizioni oggetto di modifiche recenti.
L’articolo 2 della L.R. n. 12/2005 – norma, rubricata «Correlazione tra gli strumenti di pianificazione territoriale» – ha visto inserire dalla L.R. n. 18 del 2019, nell’ambito del primo comma, il requisito della coerenza, oltre alla coordinazione ed alla differenziazione, dei piani: si prevede, invero, che «il governo del territorio si attua mediante una pluralità di piani, fra loro coordinati, coerenti e differenziati, i quali, nel loro insieme, costituiscono la pianificazione del territorio stesso[1]».
Il successivo comma 1-bis – introdotto ad opera della medesima novella legislativa del 2019 – dispone poi che a costituire il «piano di riferimento ai fini della coerenza delle politiche regionali e dei piani e programmi di settore con ricadute territoriali, nonché degli strumenti della pianificazione urbanistica e territoriale ai vari livelli» sia il Piano territoriale regionale (PTR)[2].
A mente del comma secondo i piani si caratterizzano ed articolano sia in ragione del diverso ambito territoriale cui si riferiscono sia in virtù del contenuto e della funzione svolta dagli stessi: si rammenta, inoltre, che il comma terzo della disposizione in parola stabilisce che «i piani si uniformano al criterio della sostenibilità, intesa come la garanzia di uguale possibilità di crescita del benessere dei cittadini e di salvaguardia dei diritti delle future generazioni».
Proseguendo con la disamina ed evidenziando che, a mente dell’articolo 6 «sono strumenti della «pianificazione comunale:
- il piano di governo del territorio;
- i piani attuativi e gli atti di programmazione negoziata con valenza territoriale», per quanto qui di interesse è necessario soffermarsi sull’articolo 7 della L.R. n. 12/2005, che disciplina il «Piano di governo del territorio». Tale ultima norma stabilisce, al primo comma, che «il piano di governo del territorio, di seguito denominato PGT, definisce l’assetto dell’intero territorio comunale ed è articolato nei seguenti atti:
- il documento di piano;
- il piano dei servizi;
- il piano delle regole».
In questa sede preme analizzare il comma 3-bis – aggiunto dalla L.R. n. 31/2014 e successivamente modificato dalla L.R. n. 15/2017, nonché, da ultimo dalla L.R. n. 18/2019[3] – a mente del quale «la Regione promuove la pianificazione coordinata volta alla condivisione delle politiche territoriali, ambientali, paesaggistiche e infrastrutturali tra più comuni»: anche in questo caso l’ultima novella legislativa intervenuta ha voluto sottolineare l’importanza della coordinazione tra i piani, stabilendo inoltre che «si definiscono piani associati gli atti di pianificazione sviluppati tra più comuni secondo le modalità di cui all’articolo 13, comma 14. In applicazione di quanto disposto dal PTR, il piano associato rappresenta lo strumento efficace per conseguire un uso razionale del suolo, la realizzazione di efficienti sistemi insediativi e di razionali sistemi di servizi, elevati livelli di tutela e valorizzazione delle aree agricole, naturali e di valore paesaggistico, nonché per prevedere le forme di perequazione territoriale di cui all’articolo 11, comma 2-ter», dettando poi specifiche disposizioni riguardanti la provincia di Sondrio[4].
La modifica intervenuta nel 2019 ha inteso pertanto esplicitare la finalità dei piani associati, facendo maggior chiarezza sull’operatività di tale strumento, previamente introdotto ad opera del legislatore regionale del 2014 senza, però, che ne fosse definita la relativa disciplina di dettaglio[5].
Ciò posto, atteso che tra le finalità a cui viene ricondotto l’utilizzo dei piani associati vi è la previsione di forme di perequazione intercomunale, occorre rammentare che la L.R. n. 18 del 2019 ha agito anche sotto tale profilo, modificando l’articolo 11, che disciplina – come indicato dalla stessa rubrica – i meccanismi di «compensazione, perequazione ed incentivazione urbanistica».
I commi da 1 a 2-ter dell’articolo sono incentrati sulla tecnica di pianificazione rappresentata dalla perequazione urbanistica: in particolare il primo comma configura una forma di perequazione cd. «ristretta», disponendo che «sulla base dei criteri definiti dal documento di piano, i piani attuativi e gli atti di programmazione negoziata con valenza territoriale possono ripartire tra tutti i proprietari degli immobili interessati dagli interventi i diritti edificatori e gli oneri derivanti dalla dotazione di aree per opere di urbanizzazione mediante l’attribuzione di un identico indice di edificabilità territoriale, confermate le volumetrie degli edifici esistenti, se mantenuti. Ai fini della realizzazione della volumetria complessiva derivante dall’indice di edificabilità attribuito, i predetti piani ed atti di programmazione individuano gli eventuali edifici esistenti, le aree ove è concentrata l’edificazione e le aree da cedersi gratuitamente al comune o da asservirsi, per la realizzazione di servizi ed infrastrutture, nonché per le compensazioni urbanistiche in permuta con aree di cui al comma 3»; il secondo comma regola, invece, una forma di perequazione cd. «estesa», prevedendo che «sulla base dei criteri di cui al comma 1, nel piano delle regole i comuni, a fini di perequazione urbanistica, possono attribuire a tutte le aree del territorio comunale, ad eccezione delle aree destinate all’agricoltura e di quelle non soggette a trasformazione urbanistica, un identico indice di edificabilità territoriale, inferiore a quello minimo fondiario, differenziato per parti del territorio comunale, disciplinandone altresì il rapporto con la volumetria degli edifici esistenti, in relazione ai vari tipi di intervento previsti. In caso di avvalimento di tale facoltà, nel piano delle regole è inoltre regolamentata la cessione gratuita al comune delle aree destinate nel piano stesso alla realizzazione di opere di urbanizzazione, ovvero di servizi ed attrezzature pubbliche o di interesse pubblico o generale, da effettuarsi all’atto della utilizzazione dei diritti edificatori, così come determinati in applicazione di detto criterio perequativo».
A mente del comma 2-bis «i comuni possono determinare nel documento di piano i criteri uniformi di applicazione della perequazione urbanistica di cui al comma 2 in aree di trasformazione concordemente individuate nel territorio di uno o più di essi. In tal caso, le aree cedute alla rispettiva amministrazione comunale a seguito della utilizzazione dei diritti edificatori sono utilizzate per la realizzazione di servizi pubblici o di interesse pubblico o generale, di carattere sovracomunale, consensualmente previsti nel piano dei servizi del comune stesso»; anche la norma de qua detta poi specifiche disposizioni per quanto concerne il territorio della provincia di Sondrio[6].
Orbene, il comma 2-ter – introdotto ad opera della recente novella legislativa di cui alla L.R. n. 18/2019 – si caratterizza per estendere ulteriormente il meccanismo perequativo, consentendo le già richiamate forme di perequazione territoriale di carattere intercomunale, da attuarsi – come illustrato – attraverso lo strumento dei piani associati di cui al comma 3-bis dell’articolo 7 della L.R. n. 12/2005.
Analizzando nel dettaglio la nuova norma di cui al comma 2-ter dell’articolo 11 si osserva che questa stabilisce che «i comuni, anche in accordo con altri enti territoriali, possono prevedere, in relazione alle specifiche competenze e nel rispetto dei vincoli di destinazione previsti dalla normativa vigente, forme di perequazione territoriale intercomunale, anche attraverso la costituzione di un fondo finanziato con risorse proprie o con quote degli oneri di urbanizzazione e altre risorse conseguenti alla realizzazione degli interventi concordati. A tal fine definiscono, d’intesa tra loro, le attività, le modalità di finanziamento e ogni altro adempimento che ciascun ente partecipante si impegna a realizzare, con l’indicazione dei relativi tempi e delle modalità di coordinamento. Il Piano territoriale metropolitano (PTM) determina i casi nei quali la gestione unitaria del fondo è affidata alla Città metropolitana di Milano al fine di sviluppare progetti e attuare interventi di rilevanza sovracomunale[7]».
L’articolo 12 della L.R. n. 12/2005 disciplina i piani attuativi comunali, prevedendo, in primo luogo, al comma 1, che «l’attuazione degli interventi di trasformazione e sviluppo indicati nel documento di piano avviene attraverso i piani attuativi comunali, costituiti da tutti gli strumenti attuativi previsti dalla legislazione statale e regionale. L’esecuzione del piano attuativo può avvenire per stralci funzionali, preventivamente determinati, nel rispetto di un disegno unitario d’ambito, con salvezza dell’utilizzo del permesso di costruire convenzionato nei casi previsti dalla legge[8]».
La novella di cui alla L.R. n. 18/2019 è intervenuta sul comma 4, che oggi stabilisce che «per la presentazione del piano attuativo è sufficiente il concorso dei proprietari degli immobili interessati rappresentanti la maggioranza assoluta del valore di detti immobili in base all’imponibile catastale risultante al momento della presentazione del piano, costituiti in consorzio ai sensi dell’articolo 27, comma 5, della legge 1° agosto 2002, n. 166 (Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti). In tal caso, il sindaco provvede, entro dieci giorni dall’approvazione del piano attuativo, ad attivare la procedura di cui all’articolo 27, comma 5, della legge 166/2002[9]»: tale modifica ha inteso risolvere una criticità posta, con riguardo alla sostituzione dei proprietari dissenzienti ed inerti, dalla previgente disciplina che, contenendo un rinvio all’articolo 27, comma 5, della L. n. 166/2002[10], “anticipava” però la diffida ad un momento precedente all’approvazione del piano attuativo – segnatamente quello della presentazione – con la conseguenza che oggetto della diffida stessa veniva ad essere la sottoscrizione di una convenzione non ancora approvata dal competente organo comunale[11].
Giova da ultimo segnalare alcune modifiche recentemente intervenute con riguardo agli articoli 13, 14 e 17 della L.R. n 12/2005 che disciplinano, rispettivamente, i procedimenti di approvazione degli atti di PGT, dei piani attuativi e loro varianti, del piano territoriale di coordinamento provinciale (PTCP).
Per quanto qui di interesse si rileva che l’articolo 13 al primo comma stabilisce che «gli atti di PGT sono adottati ed approvati dal consiglio comunale. In fase di prima approvazione del PGT i comuni con popolazione superiore a 2.000 abitanti approvano il documento di piano, il piano dei servizi ed il piano delle regole mediante un unico procedimento»; il secondo comma impone al Comune di pubblicare – prima del conferimento dell’incarico di redazione degli atti del PGT – «avviso di avvio del procedimento su almeno un quotidiano o periodico a diffusione locale e sui normali canali di comunicazione con la cittadinanza, stabilendo il termine entro il quale chiunque abbia interesse, anche per la tutela degli interessi diffusi, può presentare suggerimenti e proposte», potendo, altresì, «determinare altre forme di pubblicità e partecipazione».
Il comma terzo prevede, inoltre, che prima dell’adozione degli atti di PGT il Comune acquisisce, entro trenta giorni, il parere delle parti sociali ed economiche.
Orbene, il comma quarto – modificato nel 2022 – stabilisce che «entro novanta giorni dall’adozione, gli atti di PGT sono depositati nella segreteria comunale per un periodo continuativo di trenta giorni, ai fini della presentazione di osservazioni nei successivi trenta giorni. Gli atti sono altresì pubblicati nel sito informatico dell’amministrazione comunale. Del deposito degli atti e della pubblicazione nel sito informatico dell’amministrazione comunale è fatta, a cura del comune, pubblicità sul Bollettino ufficiale della Regione e su almeno un quotidiano o periodico a diffusione locale»[12]: il testo previgente stabiliva, al primo periodo, che tale deposito dovesse essere effettuato «a pena di inefficacia» degli atti de quibus.
Il comma quinto dispone che «il documento di piano, il piano dei servizi e il piano delle regole, contemporaneamente al deposito, sono trasmessi alla Provincia se dotata di piano territoriale di coordinamento vigente», dettando ulteriori prescrizioni finalizzate a regolare la valutazione in ordine alla compatibilità tra i suddetti atti ed alle eventuali proposte di modifica o integrazione degli atti di pianificazione provinciale eventualmente presentate dal Comune, mentre il comma sesto regola la trasmissione del documento di piano all’A.S.L. e all’A.R.P.A. «che, entro i termini per la presentazione delle osservazioni di cui al comma 4, possono formulare osservazioni» per gli aspetti di loro competenza.
Il comma settimo sancisce poi che «entro novanta giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni il consiglio comunale decide sulle stesse, apportando agli atti di PGT le modificazioni conseguenti all’eventuale accoglimento delle osservazioni. Contestualmente provvede all’adeguamento del documento di piano adottato, nel caso in cui la provincia abbia ravvisato elementi di incompatibilità con le previsioni prevalenti del proprio piano territoriale di coordinamento, o con i limiti di cui all’articolo 15, comma 5, ovvero ad assumere le definitive determinazioni qualora le osservazioni provinciali riguardino previsioni di carattere orientativo»: anche tale disposizione è stata modificata ad opera della L.R. n. 9/2022 che ha eliminato, al primo ed al secondo periodo del comma de quo, la previsione che poneva gli adempimenti suddetti «a pena di inefficacia deli atti assunti[13]».
Si rileva, in aggiunta, che il comma 8 stabilisce che qualora nel piano territoriale regionale vi siano determinazioni che devono obbligatoriamente essere recepite da parte del Comune nel documento di piano, «lo stesso è tenuto nei confronti della Regione a quanto previsto nei commi 5, primo periodo e 7, secondo periodo»; il comma 9 dispone che «la deliberazione del consiglio comunale di controdeduzione alle osservazioni e di recepimento delle prescrizioni provinciali o regionali di cui ai commi precedenti non è soggetta a nuova pubblicazione», mentre il comma 10 sancisce che «gli atti di PGT, definitivamente approvati, sono depositati presso la segreteria comunale e pubblicati nel sito informatico dell’amministrazione comunale».
Giova soffermarsi, da ultimo, sul disposto del comma 11, a mente del quale «gli atti di PGT acquistano efficacia con la pubblicazione dell’avviso della loro approvazione definitiva sul Bollettino Ufficiale della Regione, da effettuarsi a cura del comune. La pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione è subordinata[14]:
- a) ai fini della realizzazione del SIT di cui all’articolo 3, all’invio alla Regione ed alla provincia degli atti del PGT in forma digitale;
- b) ai fini della sicurezza e della salvaguardia dell’incolumità delle popolazioni, alla completezza della componente geologica del PGT, nonché alla positiva verifica in ordine al completo e corretto recepimento delle prescrizioni dettate dai competenti uffici regionali in materia geologica, ovvero con riferimento alle previsioni prevalenti del PTR riferite agli obiettivi prioritari per la difesa del suolo;
b bis) ai fini del monitoraggio del consumo di suolo, alla trasmissione alla Regione delle informazioni relative al consumo di suolo negli atti di PGT[15]».
Con riguardo alla lettera b-bis) occorre rammentare, invero, che la sua introduzione si deve alla L.R. n. 13/2020, che ha dettato – per quanto ivi rileva – misure per il monitoraggio del consumo di suolo.
In ordine al successivo comma 12, che disciplina l’applicazione – nel periodo intercorrente tra l’adozione e la pubblicazione dell’avviso di approvazione degli atti di PGT – «delle misure di salvaguardia in relazione a interventi, oggetto di domanda di permesso di costruire, ovvero di segnalazione certificata di inizio attività o di comunicazione di inizio lavori asseverata, che risultino in contrasto con le previsioni degli atti medesimi» si ricorda che la sostituzione del previgente riferimento alla D.I.A. con quello attuale alla S.C.I.A. è stato effettuato dalla L.R. n. 18/2019 nell’ambito del generale riallineamento alle disposizioni statali in materia di titoli abilitativi ed interventi edilizi operato dalla novella legislativa de qua[16].
Tralasciando la disamina degli ulteriori commi dell’articolo 13, in quanto non di rilievo ai fini che occupano, con riguardo all’articolo 14 – rubricato «Approvazione dei piani attuativi e loro varianti. Interventi sostitutivi» – si segnala che la L.R. n. 18/2019 ha modificato il comma 1-bis, il quale ad oggi prevede che «all’interno del tessuto urbano consolidato, la modalità di attuazione delle previsioni stabilite a mezzo di piano attuativo conforme al PGT è il permesso di costruire convenzionato ai sensi dell’articolo 28 bis del d.p.r. 380/2001, non applicabile nel caso di interventi su lotti liberi e fatta salva la facoltà del proponente di procedere con piano attuativo in luogo del permesso di costruire convenzionato. La convenzione relativa al permesso di costruire di cui al presente comma ha i medesimi contenuti della convenzione di cui all’articolo 46 ed è approvata dalla giunta comunale[17]».
Il legislatore regionale del 2019 ha rinnovato la formulazione previgente del comma in esame, con la quale si prevedeva l’inapplicabilità del permesso di costruire convenzionato agli interventi di nuova costruzione ai sensi dell’articolo 3, comma 1, lettera e) del D.P.R. n. 380/2001, mantenendo tale esclusione solo in relazione ad «interventi su lotti liberi».
Si segnala, inoltre, che anche rispetto a tale procedimento la L.R. n. 9/2022 ha eliminato, al comma quarto, l’inciso che imponeva alla giunta comunale di approvare il piano attuativo entro sessanta giorni dalla scadenza di presentazione delle osservazioni di cui al terzo comma[18] «a pena di inefficacia degli atti assunti[19]».
Con riguardo all’articolo 17 che, come anticipato, disciplina l’«Approvazione del piano territoriale di coordinamento provinciale» deve darsi atto della sostituzione del comma 11, operata dalla cd. «legge sulla rigenerazione» del 2019 al fine di permettere la modifica con modalità semplificata del PTCP e del PTM, in luogo della variante ordinaria, anche in tutti quei casi dove la presenza di disposizioni particolarmente restrittive degli stessi PTCP non consentiva l’attivazione degli interventi di rigenerazione a livello comunale[20]: tale norma, pertanto, attualmente sancisce che «il PTCP o il PTM disciplina modalità semplificate per l’approvazione di modifiche concernenti la correzione di errori materiali e l’aggiornamento cartografico, nonché lo sviluppo e la conseguente definizione localizzativa di interventi da esso previsti e gli aspetti di ambito locale che non incidano sulle strategie generali del piano; le modifiche per consentire l’attuazione di interventi di rigenerazione urbana e recupero del patrimonio edilizio esistente, localizzati all’interno del tessuto urbano consolidato (TUC) o anche all’interno degli ambiti nei quali avviare processi di rigenerazione di cui all’articolo 8, comma 2, lettera e quinquies), rientrano sempre in tali modalità semplificate, purché non incidano sulle strategie generali del piano. Per le modifiche di cui al presente comma non sono richiesti né il parere della conferenza di cui all’articolo 16 né la valutazione da parte della Regione[21]».
[1] Il comma è stato modificato dall’articolo 3, comma 1, lettera b) della L.R. n. 18/2019.
[2] Il comma è stato aggiunto dall’articolo 3, comma 1, lettera c) della L.R. n. 18/2019.
[3] Il comma è stato aggiunto dall’articolo 3, comma 1, lettera f) della L.R. n. 31/2014 e successivamente modificato dall’articolo 26, comma 1, lettera b) della L.R. n. 15/2017 e dall’articolo 3, comma 1, lettera g) della L.R. n. 18/2019.
[4] Viene precisato, invero, che «nel territorio della provincia di Sondrio i contenuti dei piani associati tra più comuni possono essere sviluppati dalla Provincia, su accordo con i predetti enti, anche contestualmente all’elaborazione del PTCP o di sue varianti, fermo restando il rispetto delle procedure di approvazione dei singoli strumenti pianificatori associati previste dalle leggi vigenti».
[5] Cfr. Relazione illustrativa alla proposta di progetto di legge «Misure di semplificazione e incentivazione per la rigenerazione urbana e territoriale, nonché per il recupero del patrimonio edilizio esistente. Modifiche e integrazioni alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (legge per il governo del territorio) e ad altre leggi regionali».
[6] Il comma è stato aggiunto dall’articolo 1, comma 1, lettera p), della L.R. n. 4/2008 e successivamente modificato dall’articolo 26, comma 1, lettera d) della L.R. n. 15/2017.
[7] Il comma è stato aggiunto dall’articolo 3, comma 1, lettera o) della L.R. n. 18/2019.
[8] Il comma è stato modificato dall’articolo 26, comma 1, lettera e) della L.R. n. 15/2017.
[9] Il comma è stato modificato dall’articolo 1, comma 1, lettera s), della L.R. n. 4/2008 e dall’articolo 3, comma 1, lettera q) della L.R. n. 18/2019.
[10] L’articolo 27, comma 5 della L. n. 66/2002 stabilisce che «il concorso dei proprietari rappresentanti la maggioranza assoluta del valore degli immobili in base all’imponibile catastale, ricompresi nel piano attuativo, è sufficiente a costituire il consorzio ai fini della presentazione al comune delle proposte di realizzazione dell’intervento e del relativo schema di convenzione. Successivamente il sindaco, assegnando un termine di novanta giorni, diffida i proprietari che non abbiano aderito alla formazione del consorzio ad attuare le indicazioni del predetto piano attuativo sottoscrivendo la convenzione presentata. Decorso infruttuosamente il termine assegnato, il consorzio consegue la piena disponibilità degli immobili ed è abilitato a promuovere l’avvio della procedura espropriativa a proprio favore delle aree e delle costruzioni dei proprietari non aderenti. L’indennità espropriativa, posta a carico del consorzio, in deroga all’articolo 5-bis del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, deve corrispondere al valore venale dei beni espropriati diminuito degli oneri di urbanizzazione stabiliti in convenzione. L’indennità può essere corrisposta anche mediante permute di altre proprietà immobiliari site nel comune».
[11] Cfr. Relazione illustrativa alla proposta di progetto di legge «Misure di semplificazione e incentivazione per la rigenerazione urbana e territoriale, nonché per il recupero del patrimonio edilizio esistente. Modifiche e integrazioni alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (legge per il governo del territorio) e ad altre leggi regionali».
[12] Il comma è stato modificato, da ultimo, dall’articolo 14, comma 1, lettera a) della L.R. n. 9/2022.
[13] Il comma è stato modificato dall’articolo 14, comma 1, lettera b) della L.R. n. 9/2022.
[14] Il comma è stato sostituito dall’articolo 31, comma 2 della L.R. n. 19/2014.
[15] La lettera è stata aggiunta dall’articolo 11, comma 1, lettera b) della L.R. n. 13/2020.
[16] Cfr. paragrafi 6 e 10.
[17] Il comma è stato aggiunto dall’articolo 13, comma 1, lettera e) della L.R. n. 14/2016 e successivamente modificato dall’articolo 3, comma 1, lettera r) della L.R. n. 18/2019.
[18] Si rammenta, invero, che a mente del comma secondo «la deliberazione di adozione è depositata per quindici giorni consecutivi nella segreteria comunale, unitamente a tutti gli elaborati; gli atti sono altresì pubblicati nel sito informatico dell’amministrazione comunale; del deposito e della pubblicazione nel sito informatico dell’amministrazione comunale è data comunicazione al pubblico mediante avviso affisso all’albo pretorio» ed il successivo comma terzo prevede che «durante il periodo di pubblicazione, chiunque ha facoltà di prendere visione degli atti depositati e, entro quindici giorni decorrenti dalla scadenza del termine per il deposito, può presentare osservazioni».
[19] La modifica in commento è stata apportata al comma quarto dell’articolo 14 della L.R. n. 12/2005 ad opera dell’articolo 14, comma 1, lettera c) della L.R. n. 9/2022.
[20] Cfr. Relazione illustrativa alla proposta di progetto di legge «Misure di semplificazione e incentivazione per la rigenerazione urbana e territoriale, nonché per il recupero del patrimonio edilizio esistente. Modifiche e integrazioni alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (legge per il governo del territorio) e ad altre leggi regionali».
[21] Il comma è stato sostituito dall’articolo 3, comma 1, lettera s) della L.R. n. 18/2019.