Il tema dei rapporti tra autorizzazione paesaggistica e permesso di costruire affonda le sue radici nella risalente legge n. 1497/1939 («Protezione delle bellezze naturali») in cui, la “ratio” istitutiva dell’articolo 7[1] risiedeva nella considerazione che la verifica della conformità alle norme urbanistiche dell’opera realizzanda, garantita del preventivo assentimento comunale, assicurava la coerenza dell’intervento con l’interesse urbanistico, ma non comportava la valutazione dell’interesse ambientale, tutelato dall’apposizione del relativo vincolo, con la conseguente necessità di un provvedimento autorizzativo “ad hoc”.[2]
I due ricordati interessi pubblici – che per il legislatore nascono autonomi e distinti – vengono disciplinati come degni di una tutela autonoma e indipendente quand’anche riguardino un medesimo bene; questo spiega la differenziazione tra i due provvedimenti e la loro autonomia sancita dalla richiamata legge n. 1497/1939, come dal D.lgs. n. 490/1999, e successivamente confermata dal D.lgs. n. 42/2004 al comma 4 dell’articolo 146.
Il primo periodo del comma quarto dell’articolo 146 del D.lgs. 42/2004 dispone, infatti, che «l’autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titolo legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio»; mentre il secondo inciso, prevedendo che «fuori dai casi di cui all’articolo 167, commi 4 e 5, l’autorizzazione non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi», sembra rafforzare il divieto sancito in dal già esaminato comma 2 dell’articolo in menzione che inibisce l’inizio dei lavori sino a quando non sia stata rilasciata l’autorizzazione paesaggistica. [3]
Il procedimento del rilascio del nulla osta paesaggistico è un procedimento parallelo e autonomo rispetto a quello per il rilascio del titolo abilitativo edilizio; così come autonome, seppure collegate da un rapporto di presupposizione ed interdipendenza perché vertenti sullo stesso oggetto, risultano le valutazioni rimesse all’autorità amministrativa in merito agli interessi paesaggistici e a quelli urbanistici: le prime finalizzate a verificare la consistenza urbanistica dell’edificazione rispetto ai parametri della zona, le seconde a rilevare la percezione dell’inserimento della consistenza edilizia nello spazio rispetto al contesto paesaggistico di riferimento. Ne deriva che il parametro di riferimento per la valutazione dell’aspetto paesaggistico non coincide con la disciplina urbanistico edilizia, ma nella specifica disciplina dettata per lo specifico vincolo.
In ragione di quanto sopra, il Consiglio di Stato ha statuito che «il fatto che siano stati rilasciati i titoli edilizi, pur in assenza dell’autorizzazione paesaggistica, non può in alcun modo legittimare anche sotto il profilo paesaggistico il fabbricato in quanto tale esito si porrebbe in contrasto con il principio espresso dalla Corte Costituzionale (cfr. Corte Cost. 196/2004) secondo la quale l’interesse paesaggistico deve sempre essere valutato espressamente anche nell’ambito del bilanciamento con altri interessi pubblici nonché con la giurisprudenza di questo Consiglio che, nelle materie che coinvolgono interessi sensibili, quale quello paesaggistico, limita l’istituto del silenzio assenso solo al ricorrere di previsioni normative specifiche e nel rispetto di tutti i vincoli ordinamentali (cfr. Cons. St. n. 6591/2008)». (Consiglio di Stato, sez. VI, 3 maggio 2022, n. 3446).
Pertanto, «la mancanza di autorizzazione paesaggistica rende di fatto le opere ineseguibili e giustifica, in caso di realizzazione, provvedimenti inibitori e sanzionatori in quanto realizzati in violazione del divieto di cui all’art. 146, comma 2, del D.lgs. n. 42/2004 e, di fatto, in assenza di un titolo autorizzativo; correlativamente il titolo edilizio nel frattempo eventualmente rilasciato, in assenza dell’autorizzazione paesaggistica, non è invalido, ma è inefficace»[4]. (Consiglio di Stato, sez. VI, 5 settembre 2022, n. 7701).
[1] L’articolo 7 della L. 1497/1939 disponeva che «I proprietari, possessori o detentori, a qualsiasi titolo, dell’immobile, il quale sia stato oggetto nei pubblicati elenchi delle località, non possono distruggerlo né introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio a quel suo esteriore aspetto che è protetto dalla presente legge. Essi, pertanto, debbono presentare i progetti dei lavori che vogliano intraprendere alla competente regia Soprintendenza e astenersi dal mettervi mano sino a tanto che non ne abbiano ottenuta l’autorizzazione. È fatto obbligo al regio Soprintendente, di pronunciarsi sui detti progetti nel termine massimo di tre mesi dalla loro presentazione».
[2] «Permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica»; Rivista giuridica urbanistica 2006– Pagliari Giorgio.
[3] Si rammenta che l’articolo 146, comma 2 dispone che «i soggetti di cui al comma 1 hanno l’obbligo di presentare alle amministrazioni competenti il progetto degli interventi che intendano intraprendere, corredato della prescritta documentazione, ed astenersi dall’avviare i lavori fino a quando non ne abbiano ottenuta l’autorizzazione».
[4] cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 14 dicembre 2015, n. 5663; Consiglio di Stato, sez. VI, 28 dicembre 2021, n. 8641; Consiglio di Stato, sez. IV, 21 maggio 2021, n. 3952.