Disciplina e finalità dell’autorizzazione paesaggistica di cui all’articolo 146 del D.lgs. n. 42 del 2004
Al fine di completare l’esame della Parte Terza del cd. «Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio» si osserva che il Capo IV del TITOLO I è dedicato al «Controllo e gestione dei beni soggetti a tutela», dettando puntuali disposizioni in materia agli articoli da 146 a 155.
In questa sede si intende analizzare la disciplina concernente l’autorizzazione paesaggistica, attualmente recata dall’articolo 146[1]: tale norma sancisce al primo comma che «i proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di immobili ed aree di interesse paesaggistico, tutelati dalla legge, a termini dell’articolo 142, o in base alla legge, a termini degli articoli 136, 143, comma 1, lettera d), e 157, non possono distruggerli, né introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione», avendo «l’obbligo di presentare alle amministrazioni competenti il progetto degli interventi che intendano intraprendere, corredato della prescritta documentazione, ed astenersi dall’avviare i lavori fino a quando non ne abbiano ottenuta l’autorizzazione», come disposto dal secondo comma.
Il terzo comma stabilisce che «la documentazione a corredo del progetto è preordinata alla verifica della compatibilità fra interesse paesaggistico tutelato ed intervento progettato. Essa è individuata, su proposta del Ministro, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, d’intesa con la Conferenza Stato-regioni, e può essere aggiornata o integrata con il medesimo procedimento»[2].
Di estremo rilievo – al fine di cogliere la finalità del provvedimento autorizzatorio in questione – risulta il disposto di cui al successivo comma quarto, il quale afferma prioritariamente che «l’autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio»: ne deriva – come riconosciuto dalla giurisprudenza amministrativa – che gli interventi eseguiti in ambito soggetto a vincolo paesaggistico necessitano di due distinti e autonomi titoli, il titolo edilizio e l’autorizzazione paesaggistica, con la conseguenza che l’opera va sanzionata anche se risulti priva di uno solo di essi (T.A.R. Brescia, sez. I, n. 679/2020).
Il comma in esame risulta notevolmente significativo, inoltre, poiché pone il generale divieto di cd. «sanatoria postuma», prevedendo che «fuori dai casi di cui all’articolo 167, commi 4 e 5, l’autorizzazione non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi».
Viene poi disposto, in merito al profilo concernente l’efficacia temporale dell’autorizzazione, che essa «è efficace per un periodo di cinque anni, scaduto il quale l’esecuzione dei progettati lavori deve essere sottoposta a nuova autorizzazione» e che «i lavori iniziati nel corso del quinquennio di efficacia dell’autorizzazione possono essere conclusi entro e non oltre l’anno successivo la scadenza del quinquennio medesimo»: si precisa, in aggiunta, che il dies a quo del termine di efficacia dell’autorizzazione «decorre dal giorno in cui acquista efficacia il titolo edilizio eventualmente necessario per la realizzazione dell’intervento, a meno che il ritardo in ordine al rilascio e alla conseguente efficacia di quest’ultimo non sia dipeso da circostanze imputabili all’interessato»[3].
Passando alla disamina degli aspetti procedimentali, il comma quinto stabilisce che «sull’istanza di autorizzazione paesaggistica si pronuncia la regione, dopo avere acquisito il parere vincolante del soprintendente in relazione agli interventi da eseguirsi su immobili ed aree sottoposti a tutela dalla legge o in base alla legge, ai sensi del comma 1, salvo quanto disposto all’articolo 143, commi 4 e 5[4]. Il parere del soprintendente, all’esito dell’approvazione delle prescrizioni d’uso dei beni paesaggistici tutelati, predisposte ai sensi degli articoli 140, comma 2, 141, comma 1, 141-bis e 143, comma 1, lettere b), c) e d)[5], nonché della positiva verifica da parte del Ministero, su richiesta della regione interessata, dell’avvenuto adeguamento degli strumenti urbanistici, assume natura obbligatoria non vincolante ed è reso nel rispetto delle previsioni e delle prescrizioni del piano paesaggistico, entro il termine di quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti, decorsi i quali l’amministrazione competente provvede sulla domanda di autorizzazione[6]».
A mente del comma sesto «la regione esercita la funzione autorizzatoria in materia di paesaggio avvalendosi di propri uffici dotati di adeguate competenze tecnico-scientifiche e idonee risorse strumentali» potendo tuttavia «delegarne l’esercizio, per i rispettivi territori, a province, a forme associative e di cooperazione fra enti locali come definite dalle vigenti disposizioni sull’ordinamento degli enti locali, agli enti parco, ovvero a comuni, purché gli enti destinatari della delega dispongano di strutture in grado di assicurare un adeguato livello di competenze tecnico-scientifiche nonché di garantire la differenziazione tra attività di tutela paesaggistica ed esercizio di funzioni amministrative in materia urbanistico-edilizia[7]»
Il successivo comma settimo prevede che «l’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, ricevuta l’istanza dell’interessato, verifica se ricorrono i presupposti per l’applicazione dell’articolo 149, comma 1[8], alla stregua dei criteri fissati ai sensi degli articoli 140, comma 2, 141, comma 1, 141-bis e 143, comma 1, lettere b), c) e d)», stabilendo che «qualora detti presupposti non ricorrano, l’amministrazione verifica se l’istanza stessa sia corredata della documentazione di cui al comma 3, provvedendo, ove necessario, a richiedere le opportune integrazioni e a svolgere gli accertamenti del caso». Successivamente, «entro quaranta giorni dalla ricezione dell’istanza, l’amministrazione effettua gli accertamenti circa la conformità dell’intervento proposto con le prescrizioni contenute nei provvedimenti di dichiarazione di interesse pubblico e nei piani paesaggistici e trasmette al soprintendente la documentazione presentata dall’interessato, accompagnandola con una relazione tecnica illustrativa nonché con una proposta di provvedimento, e dà comunicazione all’interessato dell’inizio del procedimento e dell’avvenuta trasmissione degli atti al soprintendente, ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di procedimento amministrativo[9]».
Ai sensi dell’ottavo comma «il soprintendente rende il parere di cui al comma 5, limitatamente alla compatibilità paesaggistica del progettato intervento nel suo complesso ed alla conformità dello stesso alle disposizioni contenute nel piano paesaggistico ovvero alla specifica disciplina di cui all’articolo 140 , comma 2, entro il termine di quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti» e che, in caso di parere negativo, comunica agli interessati il preavviso di provvedimento negativo ai sensi dell’articolo 10-bis della l. n. 241/1990; «entro venti giorni dalla ricezione del parere, l’amministrazione provvede in conformità[10]».
I poteri sostitutivi in caso di inerzia di una o più amministrazioni partecipi al procedimento sono disciplinati dal nono e dal decimo comma, i quali sanciscono rispettivamente che «decorsi inutilmente sessanta giorni dalla ricezione degli atti da parte del soprintendente senza che questi abbia reso il prescritto parere, l’amministrazione competente provvede comunque sulla domanda di autorizzazione» e che «decorso inutilmente il termine indicato all’ultimo periodo del comma 8 senza che l’amministrazione si sia pronunciata, l’interessato può richiedere l’autorizzazione in via sostitutiva alla regione, che vi provvede, anche mediante un commissario ad acta, entro sessanta giorni dal ricevimento della richiesta. Qualora la regione non abbia delegato gli enti indicati al comma 6 al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, e sia essa stessa inadempiente, la richiesta del rilascio in via sostitutiva è presentata al soprintendente».
Posto che la procedura sin qui descritta attiene al procedimento cd. «ordinario», deve rilevarsi che il medesimo comma nono[11] detta un’ulteriore prescrizione che assume notevole importanza alla luce di quanto si dirà nel prosieguo in relazione al procedimento cd. «semplificato», prevedendo che «con regolamento da emanarsi ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 , entro il 31 dicembre 2008, su proposta del Ministro d’intesa con la Conferenza unificata, salvo quanto previsto dall’articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 , sono stabilite procedure semplificate per il rilascio dell’autorizzazione in relazione ad interventi di lieve entità in base a criteri di snellimento e concentrazione dei procedimenti, ferme, comunque, le esclusioni di cui agli articoli 19 , comma 1 e 20 , comma 4 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni»: in attuazione di tale disposizione è stato invero emanato il D.P.R. n. 139 del 2010[12], oggetto di successiva abrogazione da parte del regolamento di cui al D.P.R. n. 31/2017[13].
Concludiamo l’analisi dell’articolo 146 evidenziando che il comma 11 prescrive che «l’autorizzazione paesaggistica è trasmessa, senza indugio, alla soprintendenza che ha reso il parere nel corso del procedimento, nonché, unitamente allo stesso parere, alla regione ovvero agli altri enti pubblici territoriali interessati e, ove esistente, all’ente parco nel cui territorio si trova l’immobile o l’area sottoposti al vincolo[14]»: essa è impugnabile – come stabilito dal comma 12 – «con ricorso al tribunale amministrativo regionale o con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, dalle associazioni portatrici di interessi diffusi individuate ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di ambiente e danno ambientale, e da qualsiasi altro soggetto pubblico o privato che ne abbia interesse. Le sentenze e le ordinanze del Tribunale amministrativo regionale possono essere appellate dai medesimi soggetti, anche se non abbiano proposto ricorso di primo grado»[15].
Giova parimenti segnalare che l’articolo 149 del cd. «Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio» reca delle disposizioni in ordine ad «Interventi non soggetti ad autorizzazione», stabilendo, in particolare, che «fatta salva l’applicazione dell’articolo 143, comma 4, lettera a)[16], non è comunque richiesta l’autorizzazione prescritta dall’articolo 146, dall’articolo 147[17] e dall’articolo 159[18][19]:
- per gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di restauro conservativo che non alterino lo stato dei luoghi e l’aspetto esteriore degli edifici;
- per gli interventi inerenti l’esercizio dell’attività agro-silvo-pastorale che non comportino alterazione permanente dello stato dei luoghi con costruzioni edilizie ed altre opere civili, e sempre che si tratti di attività ed opere che non alterino l’assetto idrogeologico del territorio;
- per il taglio colturale, la forestazione, la riforestazione, le opere di bonifica, antincendio e di conservazione da eseguirsi nei boschi e nelle foreste indicati dall’articolo 142, comma 1, lettera g), purché previsti ed autorizzati in base alla normativa in materia».
[1] Articolo sostituito dall’articolo 16, comma 1, del D.lgs. n. 157/2006 e successivamente dall’articolo 2, comma 1, lettera s), del D.lgs. n. 63/2008.
[2] Si rammenta che a tal uopo è stato emanato il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 12 dicembre 2005 «Individuazione della documentazione necessaria alla verifica della compatibilità paesaggistica degli interventi proposti, ai sensi dell’articolo 146, comma 3, del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42», il cui allegato definisce – come dichiarato all’articolo 1 del D.P.C.M. stesso – «le finalità, i criteri di redazione, i contenuti della relazione paesaggistica, che correda, congiuntamente al progetto dell’intervento che si propone di realizzare ed alla relazione di progetto, l’istanza di autorizzazione paesaggistica […]»; il comma secondo del predetto Decreto sancisce, inoltre, che la relazione paesaggistica costituisce per l’amministrazione competente la base di riferimento essenziale per le valutazioni di compatibilità paesaggistica previste dall’articolo 146, comma 5 del D.lgs. n. 42/2004.
[3] Comma modificato dall’articolo 4, comma 16, lettera e), numero 1), del d.l. n. 70/2011, convertito con modificazioni dalla l. n. 106/2011 e successivamente dall’articolo 39, comma 1, lettera b), numero 1), del d.l. n. 69/2013, convertito con modificazioni dalla l. n. 98/2013, dall’articolo 3-quater, comma 1, del d.l. n. 91/2013, convertito con modificazioni dalla l. n. 112/2013 e da ultimo, dall’articolo 12, comma 1, lettera a), del d.l. n. 83/2014, convertito con modificazioni dalla l. n. 106/2014.
[4] Si ricorda che l’articolo 143 («Piano paesaggistico») al comma 4 sancisce che «il piano può prevedere:
- la individuazione di aree soggette a tutela ai sensi dell’articolo 142 e non interessate da specifici procedimenti o provvedimenti ai sensi degli articoli 136, 138, 139, 140, 141 e 157, nelle quali la realizzazione di interventi può avvenire previo accertamento, nell’ambito del procedimento ordinato al rilascio del titolo edilizio, della conformità degli interventi medesimi alle previsioni del piano paesaggistico e dello strumento urbanistico comunale;
- la individuazione delle aree gravemente compromesse o degradate nelle quali la realizzazione degli interventi effettivamente volti al recupero ed alla riqualificazione non richiede il rilascio dell’autorizzazione di cui all’articolo 146».
Il comma quinto della norma stabilisce che «l’entrata in vigore delle disposizioni di cui al comma 4 è subordinata all’approvazione degli strumenti urbanistici adeguati al piano paesaggistico, ai sensi dell’articolo 145, commi 3 e 4».
[5] L’articolo 140 – rubricato «Dichiarazione di notevole interesse pubblico e relative misure di conoscenza» – al comma secondo prescrive che «la dichiarazione di notevole interesse pubblico detta la specifica disciplina intesa ad assicurare la conservazione dei valori espressi dagli aspetti e caratteri peculiari del territorio considerato. Essa costituisce parte integrante del piano paesaggistico e non è suscettibile di rimozioni o modifiche nel corso del procedimento di redazione o revisione del piano medesimo».
L’articolo 141 – rubricato «Provvedimenti ministeriali» – al primo comma stabilisce che «le disposizioni di cui agli articoli 139 e 140 si applicano anche ai procedimenti di dichiarazione di notevole interesse pubblico di cui all’articolo 138, comma 3. In tale caso i comuni interessati, ricevuta la proposta di dichiarazione formulata dal soprintendente, provvedono agli adempimenti indicati all’articolo 139, comma 1, mentre agli adempimenti indicati ai commi 2, 3 e 4 del medesimo articolo 139 provvede direttamente il soprintendente».
L’articolo 141-bis – rubricato «Integrazione del contenuto delle dichiarazioni di notevole interesse pubblico» – sancisce che «il Ministero e le regioni provvedono ad integrare le dichiarazioni di notevole interesse pubblico rispettivamente adottate con la specifica disciplina di cui all’articolo 140, comma 2», riconoscendo al comma secondo il potere sostitutivo del Ministero «qualora le regioni non provvedano alle integrazioni di loro competenza entro il 31 dicembre 2009» ed affermando al comma terzo che «i provvedimenti integrativi adottati ai sensi dei commi 1 e 2 producono gli effetti previsti dal secondo periodo del comma 2 dell’articolo 140 e sono sottoposti al regime di pubblicità stabilito dai commi 3 e 4 del medesimo articolo».
L’articolo 143 («Piano paesaggistico»), come evidenziato, stabilisce al primo comma che l’elaborazione del piano paesaggistico comprende almeno «[…] b) ricognizione degli immobili e delle aree dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi dell’articolo 136, loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione delle specifiche prescrizioni d’uso, a termini dell’articolo 138, comma 1, fatto salvo il disposto di cui agli articoli 140, comma 2, e 141-bis;
- c) ricognizione delle aree di cui al comma 1 dell’articolo 142, loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione di prescrizioni d’uso intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree e, compatibilmente con essi, la valorizzazione;
- d) eventuale individuazione di ulteriori immobili od aree, di notevole interesse pubblico a termini dell’articolo 134, comma 1, lettera c), loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione delle specifiche prescrizioni d’uso, a termini dell’articolo 138, comma 1; […]».
[6] Comma modificato dall’articolo 4, comma 16, lettera e), numero 2), del d.l. n. 70/2011, convertito con modificazioni dalla l. n. 106/2011 e successivamente dall’articolo 39, comma 1, lettera b), numero 2), del d.l. n. 69/2013, convertito con modificazioni dalla l. n. 98/2013.
[7] Comma modificato dall’articolo 4, comma 16, lettera e), numero 3), del d.l. n. 70/2011, convertito con modificazioni dalla l. n. 106/2011.
[8] Su cui v. infra.
[9] Comma modificato dall’articolo 4, comma 16, lettera e), numero 4), del d.l. n. 70/2011, convertito con modificazioni dalla l. n. 106/2011.
[10] Comma modificato dall’articolo 4, comma 16, lettera e), numero 5), del d.l. n. 70/2011, convertito con modificazioni dalla l. n. 106/2011.
[11] Comma modificato dall’articolo 25, comma 3, del d.l. n. 133/2014, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 164/2014.
[12] «Regolamento recante procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica per gli interventi di lieve entità, a norma dell’articolo 146, comma 9, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e successive modificazioni».
[13] Per un approfondimento su questo aspetto si rinvia, in particolare, ai paragrafi 6 ed 8.
[14] Comma modificato dall’articolo 4, comma 16, lettera e), numero 6), del d.l. n. 70/2011, convertito con modificazioni dalla l. n. 106/2011.
[15] Il comma 13 sancisce, inoltre, che «presso ogni amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica è istituito un elenco delle autorizzazioni rilasciate, aggiornato almeno ogni trenta giorni e liberamente consultabile, anche per via telematica, in cui è indicata la data di rilascio di ciascuna autorizzazione, con la annotazione sintetica del relativo oggetto. Copia dell’elenco è trasmessa trimestralmente alla regione e alla soprintendenza, ai fini dell’esercizio delle funzioni di vigilanza»; il comma 14 dispone che «le disposizioni dei commi da 1 a 13 si applicano anche alle istanze concernenti le attività di coltivazione di cave e torbiere nonché per le attività minerarie di ricerca ed estrazione incidenti sui beni di cui all’articolo 134», mentre il comma 16 chiude l’articolo de quo prescrivendo che «dall’attuazione del presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica».
[16] In ordine al disposto di cui all’articolo 143 («Piano paesaggistico»), comma 4, v. supra.
[17] L’articolo 147 disciplina l’«Autorizzazione per opere da eseguirsi da parte di amministrazioni statali».
[18] Con l’articolo 159 è stato dettato il «Regime transitorio in materia di autorizzazione paesaggistica».
[19] Alinea modificato dall’articolo 19 comma 1, del D.lgs. n. 157/2006 e successivamente dall’articolo 2, comma 1, lettera v), del D.lgs. n. 63/2008.