L’articolo 11 della L.R. 12/2005: disamina delle nuove previsioni concernenti l’incentivazione urbanistica e la commerciabilità dei diritti edificatori
L’articolo 11 della L.R. n. 12/2005, oltre a disciplinare ai commi da 1 a 3 le tecniche di pianificazione basate sui meccanismi perequativi e compensativi, reca delle rilevanti disposizioni – recentemente oggetto di significative modifiche – sia con riguardo alla commerciabilità dei diritti edificatori, sia di incentivazione dei processi di riqualificazione mediante il riconoscimento di tali diritti edificatori in funzione premiale.
Il primo dei suddetti aspetti è affrontato dal comma quarto della disposizione de qua, che nella sua formulazione originaria prevedeva la libera commerciabilità dei soli diritti edificatori attribuiti a titolo di compensazione, estesa anche a quelli rinvenienti dalla perequazione mediante la sostituzione della norma operata della L.R. n. 4/2008, con la quale è stato parimenti sancito che i Comuni istituissero il registro delle cessioni dei diritti edificatori, stabilendo le modalità con cui detto registro dovesse essere aggiornato e reso pubblico.
Da ultimo è intervenuta la richiamata novella legislativa del 2019, all’esito della quale si prevede ora che «i diritti edificatori attribuiti a titolo di perequazione e di compensazione, nonché, per i comuni sopra i 5.000 abitanti, quelli attribuiti ai sensi del comma 5, sono commerciabili e vengono collocati privilegiando gli ambiti di rigenerazione urbana[1]»; oltre a ciò viene disposto che «i comuni istituiscono il registro delle cessioni dei diritti edificatori, aggiornato e reso pubblico secondo modalità stabilite dagli stessi comuni. La Città metropolitana di Milano e le province possono istituire i rispettivi registri delle cessioni dei diritti edificatori per l’applicazione della perequazione con caratteri ed effetti sovracomunali di cui al comma 2 bis e provvedono al loro aggiornamento e pubblicità, nonché alla definizione di criteri omogenei per l’aggiornamento e la pubblicità dei registri comunali. I comuni, le province e la Città metropolitana di Milano individuano nei propri strumenti di pianificazione le aree destinate alla creazione di parchi anche sovracomunali. Al fine di favorirne la realizzazione, i comuni possono attribuire a tali aree un incremento massimo del 20 per cento degli indici di edificabilità, da perequare entro tre anni dall’individuazione delle aree nel PGT, prioritariamente negli ambiti di rigenerazione urbana. Tali diritti edificatori acquisiscono efficacia, previo inserimento nel registro comunale istituito ai sensi dell’articolo 11, comma 4, ad avvenuta cessione delle aree[2]».
Il secondo profilo richiamato, riguardante l’introduzione – ad opera della medesima «legge sulla rigenerazione» del 2019 – di un’ipotesi di premialità urbanistica, viene invece in rilievo nei commi da 5 a 5-octies.
Al riguardo giova premettere che anche il comma 5 è stato oggetto di molteplici interventi normativi che ne hanno modificato la formulazione originaria, con la quale si era stabilito che il documento di piano potesse prevedere, a fronte di rilevanti benefici pubblici, una disciplina di incentivazione in misura non superiore al 15 per cento della volumetria ammessa per interventi ricompresi in piani attuativi finalizzati alla riqualificazione urbana ovvero alla promozione dell’edilizia bioclimatica e del risparmio energetico: tale forma di incentivazione consisteva «nell’attribuzione di indici differenziati determinati in funzione degli obiettivi di cui sopra».
Allo stato attuale la norma – per come sostituita dalla L.R. n. 18/2019 – prevede che «per gli interventi sul patrimonio edilizio esistente l’indice di edificabilità massimo previsto dal PGT è incrementato fino al 20 per cento, sulla base di criteri definiti dalla Giunta regionale che attribuisce ai comuni la facoltà di modulare tale incremento, in coerenza con i criteri previsti ai sensi dell’articolo 43, comma 2 quinquies, ove perseguano una o più delle finalità di seguito elencate[3]:
- realizzazione di servizi abitativi pubblici e sociali, ai sensi della legge regionale 8 luglio 2016, n. 16 (Disciplina regionale dei servizi abitativi);
- aumento della sicurezza delle costruzioni relativamente al rischio sismico e riduzione della vulnerabilità rispetto alle esondazioni;
- demolizione o delocalizzazione di edifici in aree a rischio idraulico e idrogeologico, anche comportanti la riqualificazione degli ambiti fluviali;
- rispetto del principio di invarianza idraulica e idrologica, gestione sostenibile delle acque meteoriche, risparmio idrico, conseguimento del drenaggio urbano sostenibile;
- riqualificazione ambientale e paesaggistica, utilizzo di coperture a verde, interconnessione tra verde e costruito per la realizzazione di un ecosistema urbano sostenibile, anche in attuazione della Rete Verde e della Rete Ecologica;
- [4];
- demolizione di opere edilizie incongrue, identificate nel PGT ai sensi dell’articolo 4, comma 9, della l.r. 31/2014;
- realizzazione di interventi destinati alla mobilità collettiva, all’interscambio modale, alla ciclabilità e alle relative opere di accessibilità, nonché di riqualificazione della rete infrastrutturale per la mobilità;
- conferimento di rifiuti, derivanti da demolizione selettiva, a impianti di recupero e utilizzo di materiali derivanti da operazioni di recupero di rifiuti
- bonifica degli edifici e dei suoli contaminati, fatta salva la possibilità di avvalersi, in alternativa e ove ne ricorrano le condizioni, degli incentivi di cui all’articolo 21, comma 5, e all’articolo 21 bis, comma 2, della l.r. 26/2003, nel caso in cui gli interventi di decontaminazione vengano effettuati dal soggetto non responsabile della contaminazione;
- interventi di chiusura di vani aperti finalizzati alla riduzione del fabbisogno energetico dell’edificio;
- applicazione di sistemi integrati di sicurezza e di processi di gestione dei rischi dei cantieri, basati sulla tracciabilità e sulle attività di controllo, con particolare attenzione al movimento terra e alla tracciabilità dei rifiuti, che si basino su tecnologie avanzate, utilizzando strumenti come la geolocalizzazione, la videosorveglianza e la protezione perimetrale, al fine di prevenire il rischio di reato nel corso di tutte le fasi dei cantieri relativi agli interventi finalizzati alla rigenerazione urbana;
- eliminazione delle barriere architettoniche»
Il comma 5.1 – inserito successivamente dalla L.R. n. 13/2020 – stabilisce che i criteri relativi all’incremento dell’indice di edificabilità massimo, con riferimento agli interventi sul patrimonio edilizio esistente che perseguono le finalità di cui alla lettera e) del comma 5, siano «definiti dalla Giunta regionale di concerto con il Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo, a tutela del rispetto della disciplina a salvaguardia dei beni paesaggistici e culturali».
Si segnala che i criteri de quibus sono stati definiti dalla Giunta Regionale con la D.G.R. n. 3508 del 5 agosto 2020 – «Approvazione dei criteri per l’accesso all’incremento dell’indice di edificabilità massimo del PGT (art. 11, comma 5 della l.r. 12/05) – attuazione della legge di rigenerazione urbana e territoriale (l.r. 18/19)», pubblicata sul BURL n. 34, Serie Ordinaria, del 17 agosto 2020[5].
Il comma 5-bis sancisce la non cumulabilità degli incentivi volumetrici previsti al comma quinto con altri eventualmente definiti dal PGT per i medesimi interventi, mentre il seguente comma 5-ter consente la realizzazione degli interventi de quibus «anche in deroga all’altezza massima prevista nei PGT, nel limite del 20 per cento, nonché alle norme quantitative, morfologiche, sulle tipologie di intervento, sulle distanze previste dagli strumenti urbanistici comunali vigenti e adottati e ai regolamenti edilizi, fatte salve le norme statali e quelle sui requisiti igienico-sanitari», stabilendo altresì che i Comuni possano escludere aree o singoli immobili dall’applicazione di tutte o alcune delle disposizioni derogatorie previste dal comma in esame, con motivata deliberazione del Consiglio comunale in relazione a specifiche esigenze di tutela paesaggistica; inoltre, il comma 5-quater prevede che i Comuni, sempre con deliberazione del Consiglio comunale, possano escludere aree o singoli immobili dall’applicazione del comma 5 «nei casi non coerenti con le finalità di rigenerazione urbana» ed il comma 5-quinquies esclude dai benefici di cui al comma quinto gli interventi riguardanti le grandi strutture di vendita[6].
Un’ulteriore norma derogatoria è contenuta nel comma 5-sexies, a mente del quale i volumi necessari per consentire la realizzazione degli interventi edilizi e l’installazione degli impianti finalizzati all’efficientamento energetico, al benessere abitativo, o anche all’aumento della sicurezza delle costruzioni relativamente al rischio sismico sul patrimonio edilizio esistente, «non sono computati ai fini del calcolo delle altezze minime dei locali previste dai regolamenti comunali, ferme restando le vigenti previsioni igienico-sanitarie poste a tutela della salubrità e sicurezza degli ambienti; in alternativa, per le medesime finalità, è consentita la deroga all’altezza massima prevista nei PGT, nel limite del 10 per cento[7]».
Il comma 5-septies dispone che qualora gli interventi di cui ai commi 5, 5-ter e 5-sexies siano in contrasto con disposizioni contenute in piani territoriali di enti sovracomunali, «l’efficacia del titolo abilitativo è subordinata all’assunzione di una deliberazione derogatoria del piano territoriale da parte dell’organo dell’ente sovracomunale competente alla sua approvazione, fatto salvo quanto previsto al comma 5-octies[8]»: quest’ultima disposizione stabilisce che, nel caso in cui gli interventi citati siano in contrasto con «disposizioni contenute nei piani territoriali di coordinamento dei parchi regionali di cui all’articolo 1, comma 1, lettera b), della l.r. 86/1983, la deliberazione derogatoria di cui al comma 5-septies è approvata dall’ente gestore del parco regionale interessato, che ne dà informazione alla Regione[9]».
[1] Cfr. par. 3.
[2] Il comma è stato sostituito dall’articolo 1, comma 1, lettera q), della L.R. n. 4/2008 e dall’articolo 3, comma 1, lettera p) della L.R. n. 18/2019.
[3] Il comma è stato modificato dall’articolo 1, comma 1, lettera b) della L.R. n. 12/2006 e successivamente dall’articolo 1, comma 1, lettera r), della L.R. n. 4/2008 e dall’articolo 7, comma 2, lettera d) della L.R. n. 4/2016. Il comma è stato successivamente sostituito dall’articolo 3, comma 1, lettera p) della L.R. n. 18/2019.
[4] La lettera è stata abrogata dall’articolo 13, comma 1, lettera a), numero 1) della L.R. n. 13/2020.
[5] https://www.regione.lombardia.it/wps/portal/istituzionale/HP/DettaglioRedazionale/servizi-e-informazioni/Enti-e-Operatori/territorio/governo-del-territorio/rigenerazione-urbana-territoriale/rigenerazione-urbana-territoriale
[6] I commi de quibus sono stati aggiunti dall’articolo 3, comma 1, lettera p) della L.R. n. 18/2019.
[7] Il comma è stato aggiunto dall’articolo 3, comma 1, lettera p) della L.R. n. 18/2019.
[8] Il comma 5-septies è stato aggiunto dall’articolo 3, comma 1, lettera p) della L.R. n. 18/2019 e successivamente modificato dall’articolo 19, comma 1, lettera a), della L.R. n. 7/2021.
[9] Il comma 5-octies è stato aggiunto dall’articolo 19, comma 1, lettera b) della L.R. n. 7/2021.