Gli obiettivi della riduzione del consumo di suolo e della rigenerazione urbana e territoriale nell’impianto della L.R. n. 12/2005. Analisi delle principali disposizioni, con particolare riferimento agli ambiti di rigenerazione: articoli 1, 2, 8, 8-bis, 10, 10-bis, 23-bis della L.R. n. 12/2005
L’articolo 1 della L.R. n. 12 del 2005 ne definisce – in ossequio alla rubrica della norma – «Oggetto e criteri ispiratori»: in particolare il primo comma stabilisce che la suddetta legge «in attuazione di quanto previsto dall’articolo 117, terzo comma, della Costituzione detta le norme di governo del territorio lombardo, definendo forme e modalità di esercizio delle competenze spettanti alla Regione e agli enti locali, nel rispetto dei principi fondamentali dell’ordinamento statale e comunitario, nonché delle peculiarità storiche, culturali, naturalistiche e paesaggistiche che connotano la Lombardia», ispirandosi, come dichiarato al successivo comma secondo, «ai criteri di sussidiarietà, adeguatezza, differenziazione, sostenibilità, partecipazione, collaborazione, flessibilità, compensazione ed efficienza».
Il terzo comma sancisce che «la Regione, nel rispetto dei principi di cui al comma 1 e dei criteri di cui al comma 2, provvede:
- alla definizione di indirizzi di pianificazione atti a garantire processi di sviluppo sostenibili;
- alla verifica di compatibilità dei piani territoriali di coordinamento provinciali e dei piani di governo del territorio di cui alla presente legge con la pianificazione territoriale regionale;
- alla diffusione della cultura della sostenibilità ambientale con il sostegno agli enti locali e a quelli preposti alla ricerca e alla formazione per l’introduzione di forme di contabilità delle risorse;
- all’attività di pianificazione territoriale regionale».
Giova soffermarsi sul comma 3-bis, recentemente modificato ad opera della L.R. n. 18/2019, a mente del quale «la Regione promuove, negli strumenti di governo del territorio, gli obiettivi della riduzione del consumo di suolo e della rigenerazione urbana e territoriale per realizzare, in collaborazione con la Città metropolitana di Milano, le province, gli enti gestori dei parchi regionali e naturali […], e i comuni, anche attraverso le relative forme associative, un modello di sviluppo territoriale sostenibile, da attuarsi anche mediante gli strumenti di partenariato pubblico-privato e di programmazione negoziata previsti dalla normativa regionale[1]»: la novella legislativa, oltre ad inserire nel testo della disposizione il riferimento alla rigenerazione territoriale accanto a quella urbana, ha completato l’elencazione degli enti territoriali che concorrono al perseguimento degli obiettivi posti, includendo le forme associative per i Comuni, nonché richiamando alcuni possibili strumenti attraverso i quali attuare le previsioni di sviluppo del territorio[2].
Nella medesima prospettiva è stato oggetto di revisione l’articolo 2 – le cui modifiche sono state già in parte analizzate[3] – che ha visto la sostituzione, all’interno del comma quinto, della lettera c-bis) e l’inserimento della lettera c-ter). Allo stato attuale, pertanto, la disposizione prevede che «il governo del territorio si caratterizza per:
- a) la pubblicità e la trasparenza delle attività che conducono alla formazione degli strumenti;
- b) la partecipazione diffusa dei cittadini e delle loro associazioni;
- c) la possibile integrazione dei contenuti della pianificazione da parte dei privati;
c bis) la riduzione del consumo di suolo, la rigenerazione territoriale e urbana[4];
c ter) la sostenibilità ambientale e, in particolare, il risparmio di risorse territoriali, ambientali ed energetiche e il riuso di materia in un’ottica di economia circolare[5]».
Occorre poi richiamare l’articolo 8, che disciplina il «Documento di piano», attesa la significativa rilevanza, al comma secondo, della lettera e-quinquies), introdotta dalla L.R. n. 31/2014 e successivamente modificata dalla L.R. n. 18/2019[6]: a mente della disposizione de qua si stabilisce che il documento di piano «individua, anche con rappresentazioni grafiche in scala adeguata, gli ambiti nei quali avviare processi di rigenerazione urbana e territoriale, prevedendo specifiche modalità di intervento e adeguate misure di incentivazione anche allo scopo di garantire lo sviluppo sociale ed economico sostenibile, la reintegrazione funzionale entro il sistema urbano e l’incremento delle prestazioni ambientali, ecologiche, paesaggistiche, energetiche, sismiche nonché l’implementazione dell’efficienza e della sicurezza del patrimonio infrastrutturale esistente». Inoltre, la L.R. n. 18 del 2019 ha aggiunto nel testo del comma secondo dell’articolo 8 altresì la successiva lettera e-sexies), la quale prescrive che il documento di piano individui «le aree da destinare ad attività produttive e logistiche da localizzare prioritariamente nelle aree di cui alla lettera e-quinquies)[7]».
Deve parimenti richiamarsi l’articolo 8-bis della L.R. n. 12/2005, rubricato «Promozione degli interventi di rigenerazione urbana e territoriale», norma transitoria inserita nell’ambito della medesima novella legislativa del 2019[8], che al primo comma sancisce che «fino all’adeguamento del PGT di cui all’articolo 5, comma 3, della l.r. 31/2014, l’individuazione, anche tramite azioni partecipative di consultazione preventiva delle comunità e degli eventuali operatori privati interessati dalla realizzazione degli interventi, degli ambiti di cui all’articolo 8, comma 2, lettera e quinquies), è effettuata, entro sei mesi dall’approvazione della legge regionale recante ‘Misure di semplificazione e incentivazione per la rigenerazione urbana e territoriale, nonché per il recupero del patrimonio edilizio esistente. Modifiche e integrazioni alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) e ad altre leggi regionali’, con deliberazione del consiglio comunale, che acquista efficacia ai sensi dell’articolo 13, comma 11, lettera a). Per gli ambiti individuati, la deliberazione, nel rispetto della disciplina urbanistica prevista dal PGT per gli stessi:
- individua azioni volte alla semplificazione e accelerazione dei procedimenti amministrativi di competenza, alla riduzione dei costi, al supporto tecnico amministrativo;
- incentiva gli interventi di rigenerazione urbana di elevata qualità ambientale, prevedendo, tra l’altro, la valorizzazione e lo sviluppo di infrastrutture verdi multifunzionali, con particolare riferimento alla rete verde e alla rete ecologica, in connessione con il sistema urbano e ambientale esistente;
- prevede gli usi temporanei, ai sensi dell’articolo 51 bis, consentiti prima e durante il processo di rigenerazione degli ambiti individuati;
- prevede lo sviluppo della redazione di studi di fattibilità urbanistica ed economico-finanziaria».
Occorre precisare che l’originario termine di sei mesi di cui alla disposizione in commento ha subìto diverse proroghe in considerazione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19, l’ultima delle quali – riconducibile alla L.R. n. 11 del 2021 – ne ha disposto il relativo differimento al 31 dicembre 2021[9]. La summenzionata proroga opera, inoltre, anche con riferimento al termine relativo all’adempimento di cui al comma secondo dell’articolo 8-bis, il quale prevede che «la Regione, in collaborazione con le province e la Città metropolitana di Milano, seleziona ogni anno, secondo criteri stabiliti con deliberazione della Giunta regionale da approvare entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente articolo, le dodici migliori pratiche di pianificazione urbanistica di adeguamento del PGT ai sensi dell’articolo 5, comma 3, della l.r. 31/2014», stabilendo inoltre che tale selezione, con validità per l’anno di riferimento, costituisce criterio di premialità per l’erogazione delle risorse di cui all’articolo 12, comma 1, della L.R. n. 18/2019[10].
Terminando la disamina dell’articolo 8-bis si rammenta che il comma terzo riconosce una premialità nella concessione dei finanziamenti regionali di settore «agli interventi connessi con le politiche di rigenerazione urbana previste nei PGT», indicandone altresì le relative condizioni, mentre il successivo comma quarto dispone che i Comuni sono esclusi dall’accesso alla premialità suddetta, oltre che da quella di cui all’articolo 12, comma 1 della L.R. n. 18/2019, «fino all’individuazione degli ambiti di cui all’articolo 8, comma 2, lettera e quinquies)».
Altra norma recentemente modificata allo scopo di perseguire le finalità di cui si è dato conto – ad opera della L.R. n. 31/2014 prima e della L.R. n. 18/2019 poi – è l’articolo 10 della L.R. n. 12/2005.
Per quanto qui di interesse si segnala che la disposizione in parola, nell’elencare gli adempimenti riservati al piano delle regole, prevede al primo comma, segnatamente alla lettera e-bis) che il predetto atto «individua e quantifica, a mezzo di specifico elaborato denominato Carta del consumo di suolo, redatta in base ai criteri, indirizzi e linee tecniche di cui all’articolo 19, comma 2, lettera b bis), numero 5), la superficie agricola, ivi compreso il grado di utilizzo agricolo dei suoli e le loro peculiarità pedologiche, naturalistiche e paesaggistiche, le aree dismesse, contaminate, soggette a interventi di bonifica ambientale e bonificate, degradate, inutilizzate e sottoutilizzate, i lotti liberi, le superfici oggetto di progetti di recupero o di rigenerazione urbana; tale elaborato costituisce parte integrante di ogni variante del PGT che prevede consumo di suolo o anche un nuovo documento di piano. L’approvazione della Carta del consumo di suolo costituisce presupposto necessario e vincolante per la realizzazione di interventi edificatori, sia pubblici sia privati, sia residenziali, sia di servizi sia di attività produttive, comportanti, anche solo parzialmente, consumo di suolo[11]».
Dopo aver dettato le specifiche prescrizioni appena richiamate in ordine alla redazione della «Carta del consumo di suolo», con la successiva lettera e-ter) – inserita ad opera della novella del 2019 – il primo comma della norma in commento stabilisce che il piano delle regole «individua, all’interno del perimetro dei distretti del commercio di cui all’articolo 5 della legge regionale 2 febbraio 2010, n. 6 (Testo unico delle leggi regionali in materia di commercio e fiere), gli ambiti nei quali il comune definisce premialità finalizzate all’insediamento di attività commerciali di vicinato e artigianali di servizio, al fine di promuovere progetti di rigenerazione del tessuto urbano e commerciale mediante il riuso di aree o edifici dismessi o anche degradati in ambito urbano[12]».
Giova precisare altresì che l’articolo 10-bis, per come da ultimo riformato, al primo comma prevede che «nei comuni con popolazione residente inferiore o pari a 2.000 abitanti […] il PGT è disciplinato secondo le disposizioni contenute nel presente articolo. Non si applicano i commi 1, 2, ad esclusione delle lettere e-quinquies) ed e-sexies), e 4 dell’articolo 8, i commi da 1 a 7 e 14 dell’articolo 9, i commi 1, ad esclusione delle lettere e-bis) ed e-ter), 2, 3, 4 e 6 dell’articolo 10 e i commi 2 e 3 dell’articolo 12[13]».
Con riferimento, invece, ai possibili strumenti attraverso i quali attuare le previsioni di sviluppo del territorio enucleati dal riformato comma 3-bis dell’articolo 1 e tra i quali vengono annoverati quelli di partenariato pubblico-privato, preme evidenziare come la novella del 2019 abbia avuto cura di introdurre nell’articolato della L.R. n. 12/2005 la nuova disposizione di cui all’articolo 23-bis, rubricato «Cooperazione per lo sviluppo degli ambiti di rigenerazione urbana[14]», oggetto di successive modificazioni nel corso del 2021.
La norma in parola allo stato attuale stabilisce che «la Regione, gli enti di cui all’allegato A1 della legge regionale 27 dicembre 2006, n. 30 […], i comuni e le altre amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 […], nonché le società a controllo pubblico di cui all’articolo 2, comma 1, lettera m), del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175 […], che siano amministrazioni aggiudicatrici ai sensi dell’articolo 3, comma 1, lettera a), del d.lgs. 50/2016, possono concludere appositi accordi, ai sensi dell’articolo 5, comma 6, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici), per lo sviluppo degli ambiti di rigenerazione urbana sul territorio lombardo, in relazione alle aree e agli immobili di cui sono titolari di diritti di proprietà o altri diritti reali, nonché in relazione alle aree e agli immobili dagli stessi apportati, conferiti o trasferiti in fondi immobiliari gestiti dalle società a controllo pubblico di cui al presente articolo nel rispetto della disciplina statale di riferimento per tali fondi, con società partecipate dalla Regione operanti nel settore e con specifica esperienza nell’ambito di progetti di rigenerazione urbana, con possibilità, per le stesse società, di operare anche mediante gli strumenti di partenariato pubblico-privato, ove ricorrano le condizioni previste dalla normativa di riferimento in materia di affidamenti. Con deliberazione della Giunta regionale sono stabiliti i criteri per la scelta, da parte dei soggetti di cui al precedente periodo, delle aree, degli immobili e delle tipologie di intervento funzionali allo sviluppo degli ambiti di rigenerazione urbana ai fini dell’eventuale conclusione di accordi con società partecipate dalla Regione ai sensi del presente comma, nel rispetto della normativa di riferimento in materia di affidamenti, in caso di finanziamenti regionali a favore delle stesse società, finalizzati a incentivare lo sviluppo dei progetti di rigenerazione urbana oggetto di accordo ai sensi dell’articolo 5, comma 6, del d.lgs. n. 50/2016». La diposizione si chiude facendo salva l’applicazione di quanto previsto, in tema di aiuti di Stato, all’articolo 12, comma 4, della L.R. n. 18/2019[15].
[1] Il comma è stato aggiunto dall’articolo 1, comma 1, lettera a), della L.R. n. 4/2008 e successivamente modificato dall’articolo 3, comma 1, lettera a) della L.R. n. 31/2014. Il comma è stato successivamente sostituito dall’articolo 3, comma 1, lettera a) della L.R. n. 18/2019.
[2] Cfr. Relazione illustrativa alla proposta di progetto di legge «Misure di semplificazione e incentivazione per la rigenerazione urbana e territoriale, nonché per il recupero del patrimonio edilizio esistente. Modifiche e integrazioni alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (legge per il governo del territorio) e ad altre leggi regionali».
[3] Cfr. par. 2.
[4] La lettera è stata aggiunta dall’articolo 3, comma 1, lettera b) della L.R. n. 31/2014 e successivamente sostituita dall’articolo 3, comma 1, lettera d) della L.R. n. 18/2019.
[5] La lettera è stata aggiunta dall’articolo 3, comma 1, lettera e) della L.R. n. 18/2019.
[6] In particolare, la lettera e-quinquies) è stata aggiunta dall’articolo 3, comma 1, lettera i) della L.R. n. 31/2014 e successivamente è stata sostituita dall’articolo 3, comma 1, lettera i) della L.R. n. 18/2019.
[7] La lettera è stata aggiunta dall’articolo 3, comma 1, lettera j) della L.R. n. 18/2019.
[8] L’articolo è stato aggiunto dall’articolo 3, comma 1, lettera k) della L.R. n. 18/2019.
[9] In precedenza, erano già intervenuta con ulteriori proroghe la L.R. n. 4/2020, la circolare n. 5/2020, la L.R. n. 18/2020, la L.R. n. 22 del 2020 e la L.R. n. 4 del 2021.
[10] In proposito si rammenta che l’articolo 12 della L.R. n. 18/2019 ha dettato delle disposizioni in tema di finanziamenti, istituendo il fondo regionale «Incentivi per la rigenerazione urbana» da destinarsi ad enti locali e loro forme associative sia per la realizzazione di interventi pubblici, anche mediante contribuzione in conto capitale nell’ambito di contratti di partenariato pubblico-privato di cui all’articolo 180, comma 8, del D.lgs. n. 50/2016 (cd. «Codice dei contratti pubblici»), funzionali all’avvio di processi di rigenerazione urbana e per la redazione dei relativi studi di fattibilità urbanistica ed economico-finanziaria, riferiti agli ambiti individuati ai sensi dell’articolo 8, comma 2, lettera e-quinquies), della L.R. n. 12/2005, sia per le spese di demolizione o messa in sicurezza sostenute per il recupero del patrimonio edilizio dismesso a elevata criticità di cui all’articolo 40-bis della L.R. n. 12/2005 qualora il Comune abbia attivato l’intervento in via sostitutiva.
[11] La lettera e-bis) è stata aggiunta dall’articolo 3, comma 1, lettera k) della L.R. n. 31/2014 e successivamente sostituita dall’articolo 3, comma 1, lettera l) della L.R. n. 18/2019.
[12] La lettera è stata aggiunta dall’articolo 3, comma 1, lettera l) della L.R. n. 18/2019.
[13] Il comma è stato modificato dall’articolo 3, comma 1, lettera m) L.R. n. 18/2019. Per completezza espositiva si segnala che la L.R. n. 18/2019, segnatamente tramite l’articolo 3, comma 1, lettera n), ha aggiunto nel testo dell’articolo 10-bis della L.R. n. 12/2005 il comma 9-bis, il quale prevede che «fatta salva la facoltà di adeguamento del PGT ai contenuti del PTR integrato, prevista all’articolo 5, comma 4, quinto periodo, della l.r. 31/2014, i comuni di cui al presente articolo adeguano i PGT entro ventiquattro mesi successivi all’adeguamento della pianificazione provinciale e metropolitana all’integrazione del PTR approvata ai sensi dello stesso articolo 5 della l.r. 31/2014».
[14] La norma è stata aggiunta dall’articolo 3, comma 1, lettera t) della L.R. n. 18/2019 e successivamente modificata dall’articolo 34, comma 1, lettera a), lettera b) e lettera c) della L.R. n. 8/2021, dall’articolo 15, comma 1, lettera a), lettera b), lettera c) e lettera d) della L.R. n. 24/2021.
[15] Il comma 4 dell’articolo 12 della L.R. n. 18/2019 dispone che «agli interventi di cui al presente articolo si applica, ove necessario, quanto previsto all’articolo 11 bis della legge regionale 21 novembre 2011, n. 17 (Partecipazione della Regione Lombardia alla formazione e attuazione del diritto dell’Unione europea)».