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Nuovi titoli abilitativi

DIA_SCIA
DIA versus SCIA

Nota dottrinale

SCIA – DIA – abrogazione – D. Lgs. 222/2016 – lettura costituzionalmente orientata

 

Negli ultimi anni, la semplificazione urbanistico-edilizia introdotta dal legislatore statale ha progressivamente sostituito la denuncia di inizio attività (DIA) con la Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA).

La SCIA ha fatto la propria comparsa nel ventaglio dei titoli abilitativi grazie all'art. 49, comma 4-bis, della Legge 30 luglio 2010 n° 122, con il quale era stato profondamente rinnovato l’articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n° 241, relativo alla Denuncia di Inizio Attività, ed era stato in sostanza intrapreso un meccanismo di sostituzione automatica della disciplina della SCIA a quella della DIA, anche in edilizia (sebbene inizialmente, all’entrata in vigore delle disposizioni di cui all’articolo 49 della legge 122/2010, si erano venuti a creare non pochi dubbi interpretativi in merito all’assenza di un riferimento esplicito al comparto delle costruzioni e al Testo unico dell’edilizia, facendo sì che i Comuni adottassero regimi differenziati).

La SCIA era sostitutiva di qualsiasi “atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato”; ai sensi del comma 2, art. 19, della legge 241/90, l'attività poteva essere iniziata “dalla data della presentazione della segnalazione all'amministrazione competente”: veniva così cancellato il termine di 30 giorni che, ai sensi della previgente normativa, doveva necessariamente intercorrere fra la denuncia alla PA e l’inizio dell’attività. Purtuttavia (art. 19, comma 3) la PA, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti, nel termine di 60 giorni dal ricevimento della segnalazione (nei casi di SCIA in materia edilizia, a mente del comma 6-bis, il termine è ridotto a 30 giorni), conservava la facoltà di adottare motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa.

Successivamente, con il comma 2, articolo 17, della legge 164/2014, l’espressione «denuncia di inizio attività» è stata ovunque sostituita da «segnalazione certificata di inizio attività» nel testo del DPR 6 giugno 2001, n. 380, con le uniche eccezioni rappresentate dagli articoli 22, 23 e 24, comma 3, laddove permaneva l’indicazione originaria (DIA) qualora essa si ponesse in alternativa al permesso di costruire.

Infine, con il recente decreto SCIA-2 (D. Lgs. 25 novembre 2016, n. 222), detta sostituzione si è completata definitivamente: abrogato il comma 3 dell’art. 22, i suoi contenuti sono stati integralmente ricollocati all’interno dell’art. 23 (il cui titolo stesso muta da “Disciplina della denuncia di inizio attività” ad “Interventi subordinati a segnalazione certificata di inizio di attività in alternativa al permesso di costruire”), comma 01 (collocato in apertura dell’articolo, antecedentemente al preesistente comma 1). Naturalmente, nell’intero corpo del rinnovato articolo 23, ogni riferimento alla “denuncia” e alla “denuncia di inizio attività” cede puntualmente il posto rispettivamente a “segnalazione” e “segnalazione certificata di inizio attività”.

Ora, la Consulta ha precisato che nell'ambito della materia concorrente «governo del territorio», prevista dall'art. 117, terzo comma, della Costituzione, “i titoli abilitativi agli interventi edilizi costituiscono oggetto di una disciplina che assurge a principio fondamentale, e tale valutazione deve ritenersi valida anche per la denuncia di inizio attività (d.i.a.) e per la s.c.i.a.” (Corte Costituzionale, decisione 9 marzo 2016 n. 46). Pertanto, la normativa statale, qualora sia norma di principio, è prevalente rispetto all’eventualmente contrastante disciplina regionale.

Ad oggi, in Lombardia, detto contrasto si rileva appunto all’art. 41 della LR 12/2005 (Interventi realizzabili mediante denuncia di inizio attività e segnalazione certificata di inizio attività), laddove ancora si legge: “Ferma restando l’applicabilità della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) nei casi e nei termini previsti dall’articolo 19 della legge 241/1990 e dall’articolo 5, comma 2, lettera c), del d.l. 70/2011, chi ha titolo per presentare istanza di permesso di costruire ha facoltà, alternativamente e per gli stessi interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia, di inoltrare al comune denuncia di inizio attività”.

Il problema interpretativo nasce dal fatto che lo stesso D. Lgs. 222/2016 stabilisce all’art. 6 (Disposizioni finali) che “le Regioni e gli enti locali si adeguano alle disposizioni del presente decreto entro il 30 giugno 2017”. Emerge dunque, nel periodo transitorio, la questione della vigenza delle suddette norme regionali: in attesa dell’adeguamento regionale (che dovrebbe pervenire – ma l’esperienza insegna che un ritardo o un’inerzia del legislatore regionale non sono un’eventualità da escludere a priori – entro il 30 giugno p.v.), la DIA è un titolo abilitativo da considerarsi ancora valido (dando origine ad una sorta di prorogatio dell’attuale regime dei titoli abilitativi fino al 30 giugno prossimo, data limite per l’adeguamento regionale) oppure la sostituzione dettata dal Decreto SCIA-2 è immediatamente efficace?

In mancanza di pronunce giurisprudenziali sul tema, essendo la novella legislativa troppo recente, è possibile lasciarsi guidare da precedenti sentenze su questioni similari. Pensiamo ad esempio alla nota sentenza della Corte Costituzionale 23 novembre 2011 n. 309, con la quale era stata confermata la fondatezza della questione di legittimità costituzionale sollevata dal Tar Lombardia nell’ordinanza n. 5122/2010 in merito alla definizione di “ristrutturazione edilizia” contenuta nelle disposizioni regionali lombarde in materia di governo del territorio (LR n. 12/2005). Nello specifico, era “costituzionalmente illegittimo” l'art. 22 della LR 5 febbraio 2010 n. 7, il quale, costituendo interpretazione autentica dell'art. 27, comma 1, lett. d), ultimo periodo, della LR 12/2005, ammetteva la ricostruzione dell'edificio senza vincolo di sagoma. L’illegittimità derivava proprio dal “contrasto con il principio fondamentale stabilito dall'art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. n. 380 del 2001, che definisce gli "interventi di ristrutturazione edilizia", con conseguente violazione dell'art. 117, terzo comma, cost., in materia di governo del territorio”.

Nel giudicare fondata la questione, la Corte ricorda di aver “già ricondotto nell'ambito della normativa di principio in materia di governo del territorio le disposizioni legislative riguardanti i titoli abilitativi per gli interventi edilizi” (sentenza n. 303 del 2003). Analogamente, “sono principi fondamentali della materia le disposizioni che definiscono le categorie di interventi. […] La definizione delle diverse categorie di interventi edilizi spetta, dunque, allo Stato”. E’ dunque lesiva della Costituzione la previsione della LR 12/2005 “nella parte in cui, qualificando come «disciplina di dettaglio» numerose disposizioni legislative statali, prevede la disapplicazione della legislazione di principio in materia di governo del territorio”.

Specificamente, la disciplina di principio era dettata dallo stesso d.P.R. n. 380 del 2001, il quale ora, a seguito della modifica di cui al D. Lgs. 222/2016, non contempla più la DIA fra i titoli abilitativi.

Dunque, operando una “lettura costituzionalmente orientata”, in linea con la pregressa giurisprudenza della Corte Costituzionale, l’incongruenza che si è venuta a creare fra il Testo Unico dell’Edilizia e le normative regionali parrebbe doversi risolvere a favore della prima fonte legislativa, così come è avvenuto con riferimento alla questione della sagoma affrontata dalla citata sentenza 309/2011.

 

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